一、我國(guó)電力普遍服務(wù)基本現(xiàn)狀

普遍服務(wù)概念源于電信行業(yè)，后擴(kuò)展至郵政、電力等公用事業(yè)領(lǐng)域。電力普遍服務(wù)，是以可承受的價(jià)格水平向包括低收入消費(fèi)者在內(nèi)的所有用戶，以及包括農(nóng)村、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)或其他高成本地區(qū)在內(nèi)的所有地區(qū)，提供有質(zhì)量保證的電力服務(wù)。

按階段劃分，電力普遍服務(wù)可分為三個(gè)階段。第一階段主要是為解決無(wú)電人口用電問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)電力“地區(qū)可及”；第二階段是保障受助對(duì)象（貧困人口）的基本用電需求，實(shí)現(xiàn)電力“人群可及”；第三階段是縮小城鄉(xiāng)之間的電力消費(fèi)差距。

（來(lái)源：微信公眾號(hào)“電價(jià)研究前沿” 作者：張超）

我國(guó)電力普遍服務(wù)已取得巨大進(jìn)展。從最早提出的“人民電業(yè)為人民”到“三為服務(wù)”（“電力為農(nóng)業(yè)、為農(nóng)民、為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)”），從鄉(xiāng)鄉(xiāng)通電、村村通電到戶戶通電，從農(nóng)村用電標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)村電氣化建設(shè)到“兩改一同價(jià)”，經(jīng)過(guò)幾十年的努力，尤其是近幾年大規(guī)模農(nóng)網(wǎng)改造，已徹底解決幾億農(nóng)村人口用電問(wèn)題，為農(nóng)村和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)用戶，以及城鎮(zhèn)地區(qū)低收入人群提供了優(yōu)質(zhì)電力服務(wù)。

世界銀行公布數(shù)據(jù)顯示，截至2015年我國(guó)電力覆蓋率達(dá)到100%，已基本解決無(wú)電人口問(wèn)題。這也意味著我國(guó)電力普遍服務(wù)將向解決貧困人口用電需求、縮小城鄉(xiāng)電力消費(fèi)量差距的階段邁進(jìn)。

2017年10月，習(xí)總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，要求動(dòng)員全黨全國(guó)全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作，到2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽。

電力普遍服務(wù)通過(guò)對(duì)農(nóng)村和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)電網(wǎng)加大投入建設(shè)，可充分滿足用電需求，是針對(duì)特定貧困地區(qū)“精準(zhǔn)扶貧”的重要舉措，有助于提升貧困人口生活水平，解決電力發(fā)展“不平衡不充分”問(wèn)題。可以說(shuō)，我國(guó)電力普遍服務(wù)已進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵時(shí)期。

二、我國(guó)電力普遍服務(wù)的特點(diǎn)

按行政學(xué)理論理解，電力普遍服務(wù)通過(guò)配置電力資源保障了用電權(quán)力的公平性，因此是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能的重要手段之一。按公共利益理論理解，為高成本地區(qū)的低收入人群提供供電服務(wù)，不符合企業(yè)利潤(rùn)最大化目標(biāo)，即市場(chǎng)機(jī)制不能充分滿足電力資源“普遍”配置的需要，因此應(yīng)由政府承擔(dān)電力普遍服務(wù)的主體責(zé)任。

在我國(guó)實(shí)踐中，為充分實(shí)現(xiàn)電力普遍服務(wù)，政府與電網(wǎng)企業(yè)共同行動(dòng)，建立起了“政策+執(zhí)行”執(zhí)行機(jī)制。一方面，我國(guó)政府通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村電力管理體制改革、農(nóng)村電網(wǎng)改造、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價(jià)（“兩改一同價(jià)”），配合實(shí)施財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠等政策，促進(jìn)農(nóng)村及邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)電網(wǎng)發(fā)展，為電力普遍服務(wù)提供有力的政策支撐和一定量的資金支持。另一方面，電網(wǎng)企業(yè)則通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村生產(chǎn)目錄電價(jià)、開(kāi)展農(nóng)網(wǎng)建設(shè)，彌補(bǔ)農(nóng)村電網(wǎng)投資及運(yùn)營(yíng)成本缺口，同時(shí)實(shí)施系統(tǒng)內(nèi)東西幫扶，切實(shí)落實(shí)電力普遍服務(wù)要求。

“政府給政策、電網(wǎng)嚴(yán)執(zhí)行”的實(shí)施機(jī)制統(tǒng)籌利用了政府和電網(wǎng)企業(yè)各自優(yōu)勢(shì)，在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了積極作用，使電力普遍服務(wù)得以在全國(guó)范圍實(shí)施推廣。

同時(shí)，通過(guò)不斷完善相關(guān)制度，我國(guó)電力普遍服務(wù)機(jī)制得到了相對(duì)完整的制度保障。《電力法》第八條規(guī)定，“國(guó)家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)”，由此確定了國(guó)家實(shí)施電力普遍服務(wù)的法律主體責(zé)任。部分地方法規(guī)則進(jìn)一步明確了政府與供電企業(yè)各自職責(zé)，如《重慶市供用電條例》規(guī)定由當(dāng)?shù)卣?ldquo;保障人民群眾享受普遍供電服務(wù)的權(quán)利”，由供電企業(yè)“履行電力普遍服務(wù)義務(wù)”。新一輪電力體制改革的引領(lǐng)性文件“中發(fā)〔2015〕9號(hào)文”也指出，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)“按國(guó)家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)”。未來(lái)，電力普遍服務(wù)還可能在《能源法》中得到進(jìn)一步明確。

三、電力普遍服務(wù)實(shí)現(xiàn)手段

我國(guó)實(shí)現(xiàn)電力普遍服務(wù)主要采用三種方式。一是同一價(jià)區(qū)內(nèi)的交叉補(bǔ)貼，二是跨地區(qū)東西幫扶，三是財(cái)政資金支持。

同一價(jià)區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)間交叉補(bǔ)貼形成于“兩改一同價(jià)”，是在省級(jí)電網(wǎng)范圍內(nèi)由城鎮(zhèn)向農(nóng)村提供電價(jià)交叉補(bǔ)貼。具體而言，是以城鎮(zhèn)工商業(yè)作為補(bǔ)貼主體，支持農(nóng)村地區(qū)工商業(yè)生產(chǎn)及服務(wù)、農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等低價(jià)用電。

跨地區(qū)東西幫扶是由東部富裕省（市）向中西部貧困省（市）提供交叉補(bǔ)貼。具體又包括兩種實(shí)現(xiàn)方式：一是由電網(wǎng)企業(yè)自主開(kāi)展的東西幫扶，如東部電網(wǎng)企業(yè)向中西部電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施援建，相關(guān)資產(chǎn)及成本納入援建方輸配電價(jià)回收；二是通過(guò)國(guó)家統(tǒng)籌調(diào)劑開(kāi)展的東西幫扶，如在核定輸配電價(jià)時(shí)統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)用戶承受力、電力投資需求及能力等差異。

財(cái)政資金支持主要包括中央財(cái)政為支持農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)、藏區(qū)電網(wǎng)發(fā)展支付的投資資本金，西部省（市）享受西部大開(kāi)發(fā)所得稅15%優(yōu)惠稅率，地方財(cái)政有關(guān)財(cái)政補(bǔ)助及稅收優(yōu)惠等等。

四、電力普遍服務(wù)面臨問(wèn)題

一是在多種因素影響下，購(gòu)銷價(jià)差模式平衡交叉補(bǔ)貼的能力已然不足。

電力市場(chǎng)交易中，市場(chǎng)化用戶采用“市場(chǎng)價(jià)+核定輸配電價(jià)+線損+政府基金附加”的順價(jià)模式確定用電（供電）價(jià)格，現(xiàn)階段所需承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼在核定輸配電價(jià)中反映，同一價(jià)區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)間交叉補(bǔ)貼可得到基本保障。

但更需關(guān)注的是，一方面我國(guó)正處于向電力市場(chǎng)過(guò)渡的關(guān)鍵時(shí)期，存在大量尚未進(jìn)入市場(chǎng)、仍執(zhí)行目錄電價(jià)的工商業(yè)用戶，采用“目錄電價(jià)-上網(wǎng)電價(jià)”的購(gòu)銷價(jià)差模式提供用戶間、城鄉(xiāng)間交叉補(bǔ)貼。另一方面，我國(guó)居民、農(nóng)業(yè)等保障類用戶在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)參與市場(chǎng)交易，完全依靠購(gòu)銷價(jià)差模式得到交叉補(bǔ)貼。

近年來(lái)，隨著國(guó)家降低工商業(yè)電價(jià)要求不斷加碼（目錄電價(jià)下調(diào)），發(fā)電計(jì)劃持續(xù)放開(kāi)（上網(wǎng)電價(jià)不穩(wěn)），保障類用戶“量增價(jià)穩(wěn)”（優(yōu)購(gòu)規(guī)模放大），交叉補(bǔ)貼的供需矛盾越來(lái)越突出，并向購(gòu)銷價(jià)差模式聚焦，導(dǎo)致購(gòu)銷價(jià)差模式平衡交叉補(bǔ)貼的能力大幅減弱。

二是輸配電價(jià)改革下實(shí)施跨地區(qū)東西幫扶的空間進(jìn)一步縮小。

2015年開(kāi)始的輸配電價(jià)改革，要求以省為實(shí)體核定省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)，地方政府對(duì)本省電價(jià)核定參數(shù)有主要決定權(quán)。核定的電價(jià)水平主要滿足本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的觀念更加牢固，是否能夠順利開(kāi)展東西幫扶，愈發(fā)取決于幫扶省政府的態(tài)度。

除此之外，在國(guó)家降低用能成本大環(huán)境下，輸配電價(jià)監(jiān)管要求愈發(fā)趨嚴(yán)，核價(jià)成為壓降輸配電成本、控制電網(wǎng)環(huán)節(jié)投資的重要手段，通過(guò)統(tǒng)籌調(diào)劑各地價(jià)格水平開(kāi)展電力普遍服務(wù)的空間越來(lái)越小。

三是財(cái)政支持依賴于確定的投資項(xiàng)目，嚴(yán)格按照審批項(xiàng)目逐項(xiàng)批復(fù)，資金到賬時(shí)間受審批流程、撥付進(jìn)度等影響，資金規(guī)模較小且不確定性較大。

五、電力普遍服務(wù)，路在腳下

新時(shí)代到來(lái)，電力普遍服務(wù)的核心任務(wù)已經(jīng)從解決“用不上電”問(wèn)題向解決“用不好電”問(wèn)題發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變，要求化解人民美好生活的用電需求與電力供應(yīng)不平衡、服務(wù)不充分之間的矛盾。持續(xù)為低收入群體提供價(jià)格可承受、品種更齊全、質(zhì)量更優(yōu)良的電力服務(wù)，電力普遍服務(wù)要走的路還很長(zhǎng)。

盡管在電力市場(chǎng)化改革大浪潮下，以往由電網(wǎng)企業(yè)兜底普遍服務(wù)的方式面臨著越來(lái)越大的困難，但方法總比困難多，繼續(xù)發(fā)揮“政府給政策、電網(wǎng)嚴(yán)執(zhí)行”優(yōu)勢(shì)，通過(guò)完善相關(guān)機(jī)制，相信電力普遍服務(wù)的路還可以走得更遠(yuǎn)。

具體來(lái)講，一是進(jìn)一步鞏固完善電力普遍服務(wù)制度，厘清政府和電網(wǎng)企業(yè)責(zé)任邊界，固化共同行動(dòng)機(jī)制；二是大力推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革，盡快取消工商業(yè)目錄電價(jià)，除居民農(nóng)業(yè)等保障類用戶外全部進(jìn)入市場(chǎng)采用順價(jià)模式確定用電（供電）價(jià)格；三是適應(yīng)電力市場(chǎng)發(fā)展需要，加快建立優(yōu)購(gòu)用戶不平衡資金清算機(jī)制，以市場(chǎng)方式解決交叉補(bǔ)貼來(lái)源問(wèn)題；四是加大政府統(tǒng)籌力度，打破省間壁壘，支持電網(wǎng)企業(yè)開(kāi)展東西幫扶；五是加大財(cái)政資金對(duì)農(nóng)網(wǎng)建設(shè)、藏區(qū)電網(wǎng)投資的支持力度；六是繼續(xù)做好農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)投資建設(shè)，持續(xù)提升農(nóng)村用電質(zhì)量，提高電力服務(wù)水平。

來(lái)源:電價(jià)研究前沿