我國油氣行業(yè)稅費現(xiàn)狀與改革建議

史丹 中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所

一、我國稅制構(gòu)成及其改革進(jìn)程

我國現(xiàn)行的稅類有五種：流轉(zhuǎn)稅類、所得稅類、資源稅類、財產(chǎn)稅類、行為稅類，共有18個稅種：增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅;企業(yè)所得稅、個人所得稅;資源稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅房產(chǎn)稅、契稅、車船稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅和船舶噸稅;印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等。

改革開放以來，我國稅制進(jìn)行了三次重大改革。1984年工商稅制全面改革設(shè)置的稅種分為五類、25個稅種，并奠定了今天稅制的主要格局。改革核心是利改稅，國有企業(yè)由上繳利潤改為上繳稅收。1994年實行分稅制改革，分稅制改革主要包括工商稅制改革、稅收分享改革和征管體制改革。改革流轉(zhuǎn)稅，對商品的生產(chǎn)、批發(fā)、零售和進(jìn)口環(huán)節(jié)全面實行增值稅。改革所得稅和其他稅種等，最終形成18個稅種，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的稅收體制。

2014年財稅改革的目標(biāo)是建立“有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系”，改革重點鎖定六大稅種，包括增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅、個人所得稅。增值稅改革目標(biāo)是按照稅收中性原則，逢立規(guī)范的消費型增值稅制度。廢止?fàn)I業(yè)稅制度，全面實施增值稅，完善消費稅制度。調(diào)整征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，改進(jìn)征收環(huán)節(jié)，增強消費稅的調(diào)節(jié)功能。消費稅改革的基本原則是“三高”，高耗能、高污染和高檔消費品，這些要納入消費稅的征收范圍。

2015年2月1日起，電池、涂料被列入消費稅征收范圍，在生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收，適用稅率均為4%。同時對國家支持的無汞原電池、金屬氫化物鎳蓄電池、鋰原電池、鋰離子蓄電池、太陽能電池、燃料電池和全釩液流電池等采取了暫緩或免征措施。

加快煤炭資源稅改革。推進(jìn)資源稅從價計征改革，逐步將資源稅擴(kuò)展到水流、森林、草原、灘涂等自然生態(tài)空間，建立環(huán)境保護(hù)稅制度。按照重在調(diào)控、清費立稅、循序漸進(jìn)、合理負(fù)擔(dān)、便利征管的原則，將現(xiàn)行排污收費改為環(huán)境保護(hù)稅，進(jìn)一步發(fā)揮稅收對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用。

加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革，立法先行，扎實推進(jìn)。探索逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，抓緊修訂《稅收征管法》等。

二、石油行業(yè)財稅政策及改革思路

我國現(xiàn)行的18個稅種中，所有稅種都適用于石油行業(yè)。增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等是石油稅制的主體。在公司繳納的稅費中，稅收占75%左右，行政性收費占25%。其中石油特別收益金在行政收費中的占比最高，且為中央100%獨享，礦產(chǎn)資源補償費則是中央地方各享有50%。

世界主要產(chǎn)油國的石油稅費基本上由兩大部分構(gòu)成：一是適用于所有工業(yè)企業(yè)的普通稅費，如所得稅等;二是油氣礦業(yè)特有的稅費，如權(quán)利金、資源租金稅、礦業(yè)權(quán)租金等。

石油行業(yè)財稅政策存在的問題，有一般性財稅政策問題，也有石油行業(yè)的特殊問題。特殊性問題，現(xiàn)有的特別經(jīng)營制度，—是起征點太低，累進(jìn)級次過多。我國起征點是7億，2015年國家已經(jīng)把石油特別收益金征收比率的原油價格從原來的50和55美元一桶提高到65美元一桶。二是生產(chǎn)成本由國內(nèi)市場決定，但“暴利稅”——特別收益金采用美元標(biāo)價，由美國和美元決定。由于成本是按人民幣計算，會把美元匯率的波動、變化轉(zhuǎn)移到國內(nèi)。建議原油成本將美元換算成人民幣，通過實際測算來推測石油企業(yè)利潤零界點。半年左右調(diào)整一次較為妥當(dāng)。借鑒其他國家從大宗資源產(chǎn)品中提取公共收入的方式(智利的銅礦與結(jié)構(gòu)預(yù)算)，通過區(qū)分產(chǎn)品價格的暫時變化和永久變化，用永久變化來確定特別收益金征收與支出的合理范圍，防止公共財政收入因稅基不穩(wěn)定而出現(xiàn)大幅波動，影響經(jīng)濟(jì)安全。從長遠(yuǎn)來看，建議將石油特別收益金改革用途為開放性市場下的能源安全基金。

建設(shè)開展石油稅費改革，簡化稅制，正稅清費，實現(xiàn)涉油收費清理與歸并沙石油企業(yè)收費多而雜，收費結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜。除了所有的企業(yè)稅收以外，各種收費項目更多體現(xiàn)了既有的部門利益，而不是按照稅種性質(zhì)來劃分。稅費重復(fù)，征稅又收費。資源稅所提倡的資源有償使用，探礦權(quán)使用費、探礦權(quán)價款和采礦權(quán)使用費、采礦權(quán)價款也存在一定程度的重復(fù)問題，雖然后者具有一定的使用者付費性質(zhì)。建議研究以上四種收費的歸并措施，能與資源稅合并的要用于合并。

厘清收支政策，減少補貼和稅收優(yōu)惠項目類別。企業(yè)被征收各種稅費的同時，企業(yè)也在接受著名目繁多的補貼，補貼過多意味著政府對企業(yè)經(jīng)營干頂過多，2537家A股上市公司公布的2014年半年年報顯示，共有2235家上市公司收到政府補貼，占比達(dá)到8.1%，2013年95%的上市公司累計獲取1 120億的財政補助。上市公司年報中披露出中石油、中石化獲得高達(dá)政府上百億的補貼，被媒體戲稱為補貼之王。這也側(cè)面反映出政府補貼是對宏觀經(jīng)濟(jì)的一個干擾，石油行業(yè)的財稅政策仍需進(jìn)一步理順，這些上市企業(yè)一旦進(jìn)入發(fā)達(dá)國家市場，必然會成為國外反傾銷、反補貼的調(diào)查對象，最終補貼給企業(yè)的財政支出會被征收反補貼、反傾銷稅變成競爭對手的財政收入。

恢復(fù)石油資源型產(chǎn)品的一般特征，更加科學(xué)地區(qū)分企業(yè)社會責(zé)任和財政支出責(zé)任，減少企業(yè)辦社會支出。石油行業(yè)具有諸多稅收優(yōu)惠和財政補貼的原因，在于其承擔(dān)了過多的政策業(yè)務(wù)，而補貼是專門針對政策業(yè)務(wù)進(jìn)行的。企業(yè)辦社會這個長期以來一直存在的頑癥，今天在很多石油企業(yè)依然存在著，尤其是石油城和資源枯竭地區(qū)，企業(yè)辦社會不同于企業(yè)社會責(zé)任。建議改變現(xiàn)有市場業(yè)務(wù)和政8 3策業(yè)務(wù)合而為一的現(xiàn)狀，分離政策業(yè)務(wù)和經(jīng)營業(yè)務(wù)實體，在石油企業(yè)之外成立專門的石油政策類公司來執(zhí)行政策業(yè)務(wù)，不再以盈利為目標(biāo)。