日前，山東省國土資源廳、山東省扶貧開發領導小組辦公室、山東省發展和改革委員會公開發布《關于保障和規范光伏發電產業項目用地管理的通知》。該辦法預計將近期實施，有效期5年。

山東是新能源利用大省，據國電電網數據截至2017年底，山東省新能源總裝機達到2329.44萬千瓦，占山東省發電裝機份額18.55%(含孤網運行電廠裝機)，新能源裝機總量居全國第三位。光伏裝機1052.31萬千瓦，居全國首位。2017年，山東省新能源裝機新增858.86萬千瓦，同比增長81.85%

此次出臺的辦法明確：光伏發電項目建設應當盡量利用現有建筑物、構筑物，不占或者少占土地。確需占用土地的，在保護耕地、合理利用土地的前提下，應當優先使用工礦廢棄地等存量建設用地，使用非耕地后備資源的未利用地以及難以復耕的災毀地，盡量不占或少占耕地。禁止以任何方式占用永久基本農田，嚴禁在國家法律法規和規劃明確禁止的生態保護紅線等區域內建設光伏發電項目。

原文件如下：

各市國土資源局、扶貧開發領導小組辦公室、發展和改革委員會：

為進一步促進光伏發電產業健康發展，推動新舊動能轉換，根據《國土資源部 發展改革委 科技部 工業和信息化部 住房城鄉建設部 商務部關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號)和《國土資源部 國務院扶貧辦 國家能源局關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(國土資規〔2017〕8號)等有關規定，結合我省實際，現就光伏發電產業項目用地管理有關事項通知如下：

一、積極引導光伏發電項目合理選址

各市、縣國土資源部門和發展改革部門應當依據當地土地利用總體規劃和光伏發電產業政策，合理布局光伏發電建設項目，積極引導企業按照光伏發電項目用地標準，統籌安排、科學選址，節約集約利用土地。光伏發電項目建設應當盡量利用現有建筑物、構筑物，不占或者少占土地。確需占用土地的，在保護耕地、合理利用土地的前提下，應當優先使用工礦廢棄地等存量建設用地，使用非耕地后備資源的未利用地以及難以復耕的災毀地，盡量不占或少占耕地。禁止以任何方式占用永久基本農田，嚴禁在國家法律法規和規劃明確禁止的生態保護紅線等區域內建設光伏發電項目。

二、規范光伏發電項目用地管理

按照國家相關產業政策，根據土地利用情況，光伏發電項目類型分為：普通地面光伏發電項目、光伏復合發電項目和光伏扶貧項目。

光伏發電項目用地包括：光伏方陣用地、變電站及運行管理中心用地、集電線路用地和場內道路用地。

(一)普通地面光伏發電項目。

光伏方陣設施使用未利用地、工礦廢棄地和難以復耕的災毀土地，可以按照原地類認定，不改變土地用途，允許以租賃等方式取得土地使用權，雙方簽訂使用土地補償協議，由項目單位將項目建設方案報當地縣級國土資源部門備案，縣級國土資源部門應在年度土地變更調查時作出標注。光伏方陣和場內道路使用農用地的，應當依法辦理建設用地審批手續。變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎設施用地按建設用地管理，應當依法辦理建設用地審批手續。

(二)光伏復合發電項目。

光伏復合發電項目包括農光互補、漁光互補發電項目等。對于光伏方陣設施布設在農用地上的，在對土地不形成實際壓占、不改變地表形態、不影響農業生產的前提下，可按原地類認定，不改變土地用途。光伏方陣布設在農用地上的，組件最低沿應高于地面2.5米，樁基列間距應大于4米、行間距應大于10米，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。場內道路用地可按農村道路管理，寬度不得超過4米;光伏方陣布設在水面上的，組件最低沿應高于最高水位0.6米。采用直埋電纜方式敷設集電線路用地，可按原地類、原用途管理。項目動工建設前，由項目單位編制土地復合利用方案，報當地縣級國土資源部門備案。光伏復合項目的變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎設施用地，按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續。

(三)光伏扶貧項目。

對國務院扶貧辦、國家能源局確定下達的光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目，光伏方陣、采用直埋電纜方式敷設的集電線路和場內道路等設施，使用未利用地、工礦廢棄地、難以復耕的災毀土地的，可按原地類、原用途認定;涉及占用農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可按原地類認定，不改變原土地性質。在項目動工建設前，項目單位應當將項目建設方案報當地縣級國土資源部門備案。光伏扶貧項目場內道路用地可按農村道路用地管理;變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎設施用地按建設用地管理，各地在編制土地利用總體規劃和年度土地利用計劃中應予以重點保障，并依法辦理建設用地審批手續。

三、加強光伏發電項目用地巡查監管

市、縣國土資源部門和發展改革部門要建立光伏發電項目用地聯合監管機制。對于光伏發電項目未經備案或者未經批準擅自建設的，應當依法依規進行查處。對于光伏發電項目用地中按農用地、未利用地管理，未經批準擅自對樁基用地以外的地面進行硬化或者破壞耕作層的，一律按違法用地查處。對于布設在農用地上的光伏發電項目，施工完成后1年內未能并網發電的，由當地縣級發展改革部門負責清理;光伏發電項目退出后，項目單位應及時拆除光伏方陣設施，恢復土地耕作條件。未按規定恢復土地耕作條件的，由縣級國土資源部門會同發展改革部門責令整改到位。市、縣國土資源部門要加強光伏發電項目用地巡查，對在巡查中發現的違法違規用地情況，要及時依法處理并將相關情況通知同級發展改革部門，由發展改革部門逐級上報國家能源局，將項目投資主體納入能源領域失信主體名單，組織實施聯合懲戒。

附政策解讀：

《山東省國土資源廳 山東省扶貧開發領導小組辦公室 山東省發展和改革委員會關于保障和規范光伏發電產業項目用地管理的通知》(以下簡稱《通知》)已于2018年5月25日由省國土資源廳第7次廳長辦公會審議通過，經報省政府法制辦合法性審查、備案后，以魯國土資規〔2018〕4號印發公布，自2018年7月 日起施行，有效期五年。《通知》在國家現有政策規范的框架下，從我省光伏發電產業項目管理實際出發，針對項目具體用地和建設管理需要，提出引導項目用地合理選址的具體要求;根據項目用地性質和占地情況，規范了普通地面光伏發電、光伏復合發電、光伏扶貧發電項目用地在項目選址、地類認定、項目建設方案備案和用地審批、監管方面的要求，明確了光伏復合發電項目方陣架設的具體標準;提出了加強光伏發電項目用地巡查監管的具體要求。

一、背景和過程

光伏發電屬于新興產業，其用地方式與傳統的發電項目相比具有特殊性。同時，項目實際用地存在多樣性，在用地管理方面需要分類區別對待。在用地管理方面，如何科學界定光伏發電項目用地性質，明確不同光伏發電項目適用的用地政策，在科學合理利用土地資源的同時，實現光伏產業健康有序發展，是當前光伏項目用地管理中需要解決的問題。

為增強《通知》的可操作性和針對性，在起草過程中，廣泛開展省內、省外調研，合理吸收借鑒了天津、寧夏等市(區)的先進經驗，充分征求了市、縣國土資源部門意見，在總結提煉全省各地成熟實踐的基礎上，綜合分析研判，深入研究論證，先后七易其稿，形成了《通知》(征求意見稿)，并根據行政規范性文件的制定發布程序，通過廳門戶網站等方式面向社會公開征求意見。

二、起草依據

《通知》依據《國土資源部 發展改革委 科技部 工業和信息化部 住房城鄉建設部 商務部關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規﹝2015﹞5號)和《國土資源部 國務院扶貧辦 國家能源局關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(國土資規﹝2017﹞8號)等制定。

三、主要內容

《通知》從積極引導項目合理選址、規范用地管理、加強用地監管三方面對光伏項目用地進行了規范。

(一)積極引導光伏發電項目合理選址。

各市、縣國土資源部門和發展改革部門應當依據當地土地利用總體規劃和本地區光伏發電產業政策，合理布局光伏發電建設項目，積極引導企業按照光伏發電項目用地標準，統籌安排、科學選址，節約集約利用土地。光伏發電項目建設應當盡量利用現有建筑物、構筑物，不占或者少占土地。確需占用土地的，在保護耕地、合理利用土地的前提下，應當優先使用工礦廢棄地等存量建設用地，使用非耕地后備資源的未利用地以及難以復耕的災毀地，盡量不占或少占耕地。禁止以任何方式占用永久基本農田，嚴禁在國家法律法規和規劃明確禁止的生態保護紅線等區域內建設光伏發電項目。

(二)規范光伏發電項目用地管理。

根據國家相關產業政策和國土資規〔2017〕8號文件，根據土地利用情況，將光伏發電項目類型分為：普通地面光伏發電項目、光伏復合發電項目和光伏扶貧項目三種類型。

1.普通地面光伏發電項目。

光伏方陣設施使用未利用地、工礦廢棄地和難以復耕的災毀土地，可以按照原地類認定，不改變土地用途，允許以租賃等方式取得土地使用權，雙方簽訂使用土地補償協議，由項目單位將項目建設方案報當地縣級國土資源部門備案，縣級國土資源部門應在年度土地變更調查時作出標注。光伏方陣和場內道路使用農用地的，應當依法辦理建設用地審批手續。變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎設施用地按建設用地管理，應當依法辦理建設用地審批手續。

2.光伏復合發電項目。

光伏復合發電項目包括農光互補、漁光互補發電項目等。對于光伏方陣設施布設在農用地上的，在對土地不形成實際壓占、不改變地表形態、不影響農業生產的前提下，可按原地類認定，不改變土地用途。原則上，光伏方陣布設在農用地上的，組件最低沿應高于地面2.5米，樁基列間距應大于4米、行間距應大于10米，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。場內道路用地可按農村道路管理，寬度不得超過4米;光伏方陣布設在水面上的，組件最低沿應高于最高水位0.6米。采用直埋電纜方式敷設集電線路用地，可按原地類、原用途管理。項目動工建設前，由項目單位編制土地復合利用方案，報當地縣級國土資源部門備案。光伏復合項目的變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎設施用地，按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續。

3.光伏扶貧項目。

對國務院扶貧辦、國家能源局確定下達的光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目，光伏方陣、采用直埋電纜方式敷設的集電線路和場內道路等設施，使用未利用地、工礦廢棄地、難以復耕的災毀土地的，可按原地類、原用途認定;涉及占用農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可按原地類認定，不改變原土地性質。在項目動工建設前，項目單位應當將項目建設方案報當地縣級國土資源部門備案。光伏扶貧項目場內道路用地可按農村道路用地管理;變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎設施用地按建設用地管理，各地在編制土地利用總體規劃和年度土地利用計劃中應予以重點保障，并依法辦理建設用地審批手續。

(三)加強光伏發電項目用地監管。

要求市、縣國土資源部門和發展改革部門要建立聯合監管機制，對不按照國家、省有關規定辦理建設用地審批手續或用地備案手續即動工建設、以及按原地類認定但破壞耕作層的項目，按違法占地查處，同時建立聯合懲戒制度。