“9號(hào)文”明確規(guī)定“穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革，有序向社會(huì)資本放開售電業(yè)務(wù)”。各地聞風(fēng)而動(dòng)，已經(jīng)成立了上百家售電公司，以搶占商業(yè)先機(jī)，試圖瓜分據(jù)說規(guī)模可達(dá)萬(wàn)億的改革紅利。

但迄今為止大多數(shù)發(fā)電集團(tuán)仍處“靜水深流”，個(gè)中緣由，除了受限于人才、專業(yè)和營(yíng)銷方面的短板而有所顧慮外，更大程度上是在觀望政策走向，希望有更加具體明確的市場(chǎng)規(guī)則來引導(dǎo)其投資決策。

2015年11月30日，“9號(hào)文”6個(gè)配套文件印發(fā)；同日，國(guó)家能源局《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法》等3個(gè)監(jiān)管規(guī)則開始征求意見。從配套文件和意見的內(nèi)容來看，發(fā)電企業(yè)進(jìn)入售電市場(chǎng)的道路可謂鮮花密布，荊棘叢生。

與電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制相比，發(fā)電企業(yè)（包括其他社會(huì)資本）切入售電市場(chǎng)，無(wú)疑是對(duì)電網(wǎng)公司傳統(tǒng)利益的“侵蝕”，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)之間的博弈既是利益的博弈，也是規(guī)則的博弈。兩者博弈的結(jié)果在很大程度上決定著售電體制，乃至整個(gè)電力體制進(jìn)一步深化改革的成敗得失。

配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)之博弈

配電網(wǎng)絡(luò)具有一定的自然壟斷性，配電網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)投資必然造成社會(huì)資源的浪費(fèi)和顯而易見的不經(jīng)濟(jì)性，無(wú)論是《電力法》還是配套文件均肯定了配電網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷地位。

過去，《電力法》、《電力供應(yīng)與使用條例》等法律、法規(guī)基于輸配售不分的傳統(tǒng)體制，確立了“一個(gè)營(yíng)業(yè)區(qū)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”的原則，因此不會(huì)存在配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)問題。

《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》規(guī)定“擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司應(yīng)取得電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）”，同時(shí)還規(guī)定：“同一供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)可以有多個(gè)售電公司，但只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，并提供保底供電服務(wù)。同一售電公司可在多個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)售電。”也就是說，允許增量配電業(yè)務(wù)的輸配分離（即允許社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)，而輸電網(wǎng)仍由電網(wǎng)企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)），以及輸配與售電的分離（即從事輸配業(yè)務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)與獨(dú)立售電公司），也明確了在輸配環(huán)節(jié)仍進(jìn)行排他性許可管制。

問題在于，是否意味著允許電網(wǎng)企業(yè)與售電公司（授予配網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)）在配網(wǎng)投資領(lǐng)域開展競(jìng)爭(zhēng)？“同一供電營(yíng)業(yè)區(qū)”應(yīng)如何將界定？

從目前來看，主管部門事實(shí)上允許發(fā)電企業(yè)“蠶食”電網(wǎng)企業(yè)的配網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)。國(guó)家能源局在《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》征求意見階段的起草說明中指出：“關(guān)于發(fā)電企業(yè)的售電公司擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)問題，為了調(diào)動(dòng)發(fā)電企業(yè)參與售電的積極性，也不至于造成新的‘廠網(wǎng)不分’。《實(shí)施意見》對(duì)發(fā)電企業(yè)的售電公司擁有絕對(duì)控股增量配電網(wǎng)（不包括公共配電網(wǎng)）并未專門限制。”

顯然，發(fā)電企業(yè)在本輪電改下應(yīng)可以與電網(wǎng)企業(yè)在配網(wǎng)領(lǐng)域開展競(jìng)爭(zhēng)。除了上述并不夠細(xì)化的排他性許可限制規(guī)則，其他關(guān)于配網(wǎng)投資競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)則應(yīng)及早謀劃并進(jìn)行法律層面的設(shè)計(jì)。

上下游與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系之博弈

9號(hào)文及配套文件保留了電網(wǎng)企業(yè)除發(fā)電外的全產(chǎn)業(yè)鏈功能（輸配售）；同時(shí)，發(fā)電企業(yè)將擁有除輸電職責(zé)外（發(fā)、配、售）的產(chǎn)業(yè)功能，因此，電力系統(tǒng)將徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“發(fā)-輸-配-供-用”單向的B2C電力供給體系，上下游關(guān)系將日益復(fù)雜和模糊化。

首先，發(fā)電企業(yè)面臨上下游與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系疊加的問題。由于暫不涉及調(diào)度分離問題，電網(wǎng)企業(yè)仍占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，在電力系統(tǒng)中仍處于中樞指揮地位，從這種意義上說，發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)公司的仍為上下游關(guān)系。同時(shí)，售電側(cè)放開后，電網(wǎng)與發(fā)電在售電領(lǐng)域?qū)⒊蔀楦?jìng)爭(zhēng)關(guān)系，對(duì)電力企業(yè)利潤(rùn)貢獻(xiàn)最大的工商業(yè)大用戶將是電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)爭(zhēng)奪的主要對(duì)象。

因此，電網(wǎng)企業(yè)是否會(huì)利用其在電力系統(tǒng)中的中樞地位，在售電領(lǐng)域從事不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，是發(fā)電企業(yè)決定是否進(jìn)入售電市場(chǎng)的關(guān)切問題之一。

其次，發(fā)電企業(yè)面臨向電網(wǎng)售電和自身售電關(guān)系處理問題。受經(jīng)濟(jì)下行影響，發(fā)電企業(yè)在電網(wǎng)統(tǒng)籌體制下雖然經(jīng)營(yíng)困難，但勉強(qiáng)能吃上“大鍋飯”；如直接開展市場(chǎng)化直供售電，保不準(zhǔn)還“沒飯吃”。在現(xiàn)貨市場(chǎng)建立前的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，發(fā)電企業(yè)將面臨雙軌制售電體制下的艱難取舍問題。

第三，發(fā)電企業(yè)面臨發(fā)電側(cè)開放與售電側(cè)開放雙重壓力。為保證售電公司能夠在公平公正的市場(chǎng)環(huán)境下競(jìng)爭(zhēng)，有必要對(duì)電網(wǎng)企業(yè)向售電公司開放（包括為售電公司與發(fā)電企業(yè)達(dá)成的購(gòu)電交易提供輸電服務(wù)）的接入標(biāo)準(zhǔn)、工程規(guī)范及相關(guān)管理細(xì)則進(jìn)行規(guī)范，確保輸配電網(wǎng)公平開放。

“蛋糕”切分之博弈

電價(jià)體制是電力系統(tǒng)的核心管制手段。本次電改將重塑電價(jià)體制，電網(wǎng)企業(yè)將改變賺取購(gòu)銷差價(jià)的商業(yè)模式，按照政府核定的輸配電價(jià)收取過網(wǎng)費(fèi)。這對(duì)于發(fā)電企業(yè)來說，事實(shí)上面臨著重新切分蛋糕的危機(jī)與挑戰(zhàn)。

首先，發(fā)電企業(yè)投資售電公司（擁有配網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的）存在與電網(wǎng)企業(yè)爭(zhēng)奪輸配電價(jià)的問題。政府在核定輸配電價(jià)時(shí)，已經(jīng)將配電成本核算在輸配電價(jià)當(dāng)中；從已公布的試點(diǎn)地區(qū)輸配電價(jià)改革方案來看，輸配電價(jià)目前最多只能細(xì)化到分電壓等級(jí)的輸配電價(jià)，并不可能反映出是否包含某個(gè)末端配網(wǎng)（如某個(gè)園區(qū)配網(wǎng)）的成本。

因此，與獨(dú)立售電公司相比，擁有配網(wǎng)的售電公司在成本上并無(wú)優(yōu)勢(shì)可言。發(fā)電企業(yè)投資配電網(wǎng)，要么能夠爭(zhēng)奪輸配電價(jià)，要么另辟蹊徑，以提供增值服務(wù)彌補(bǔ)成本的短板。

其次，批發(fā)電價(jià)與零售電價(jià)并未同步放開，發(fā)電企業(yè)要在雙軌制價(jià)格體系中尋找平衡點(diǎn)。從配套文件及3個(gè)監(jiān)管規(guī)則（征求意見稿）來看，電力批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格將實(shí)現(xiàn)放開，但零售市場(chǎng)仍維持政府定價(jià)（隨著電力市場(chǎng)準(zhǔn)入用戶范圍的擴(kuò)大，零售市場(chǎng)將會(huì)有出逐步放開的過程）。發(fā)電企業(yè)投資設(shè)立的售電公司，面對(duì)適用剛性價(jià)格（即政府定價(jià)）的用戶，盈利模式如何設(shè)計(jì)課題很多。

第三，輸配電價(jià)核減的利益流向，將成為發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)和用戶爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。但是，政府在核減時(shí)能夠核減多少，無(wú)疑帶有在電網(wǎng)與發(fā)電、用戶側(cè)分配利益的性質(zhì)。從現(xiàn)行試點(diǎn)的大用戶直購(gòu)電來看，基本上是發(fā)電側(cè)讓利，用戶側(cè)得利，這也是導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)對(duì)大用戶直購(gòu)電持保守態(tài)度的重要原因。

售電體制改革下利益博弈的解決之道

上述眾多博弈問題，既有市場(chǎng)機(jī)制本身與生俱來的問題，也有規(guī)則和法律不明確導(dǎo)致的。我們并不拒絕博弈，而是希望在公平公正、陽(yáng)光透明的市場(chǎng)環(huán)境下，積極發(fā)揮市場(chǎng)主體的主觀能動(dòng)性，培育和發(fā)展售電市場(chǎng)化機(jī)制。

從理念角度來看，發(fā)電企業(yè)投身售電市場(chǎng)應(yīng)樹立以客戶為中心的商業(yè)理念。客戶與電源是售電市場(chǎng)的兩條生命線。受傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式的影響，發(fā)電企業(yè)長(zhǎng)期以來把抓好安全生產(chǎn)、搞好項(xiàng)目審批和項(xiàng)目建設(shè)作為企業(yè)的核心工作，缺乏用戶側(cè)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。

從市場(chǎng)角度來看，發(fā)電企業(yè)在設(shè)立售電公司的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)新體制下商業(yè)模式的研究。從目前看，業(yè)內(nèi)對(duì)于售電公司最大的期望便是可以開展客戶增值服務(wù)，如從傳統(tǒng)的發(fā)電上網(wǎng)轉(zhuǎn)向用能信息的統(tǒng)計(jì)與分析、用戶需求側(cè)響應(yīng)、能效提升服務(wù)、合同能源管理以及工程服務(wù)等多樣化業(yè)務(wù)，從滿足系統(tǒng)負(fù)荷需求到滿足用戶多樣化和定制化的需求，從單純供能到多種類電能衍生產(chǎn)品（如數(shù)據(jù)服務(wù)、電力保險(xiǎn)、用能培訓(xùn)等）綜合能源服務(wù)。

從法律角度來看，規(guī)則制定任重而道遠(yuǎn)。法律規(guī)則的可執(zhí)行性往往與規(guī)則的詳細(xì)程度和完善程度有關(guān)。國(guó)外成熟電力市場(chǎng)通常建立起了法律-監(jiān)管規(guī)范-交易規(guī)則立體化多層次的制度體系。而反觀我國(guó)，《電力法》修訂進(jìn)程嚴(yán)重滯后于電力市場(chǎng)的實(shí)際和發(fā)展趨勢(shì)，監(jiān)管規(guī)范尚不健全，交易規(guī)則至今處于空白狀態(tài)。

在國(guó)家層面立法停滯不前的現(xiàn)實(shí)境況下，我們建議結(jié)合電力體制試點(diǎn)改革的形勢(shì)，通過制定電力交易中心交易規(guī)則等途徑盡快明確操作流程和規(guī)范，營(yíng)造公平的售電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，徹底消除發(fā)電企業(yè)及其他社會(huì)資本進(jìn)入售電市場(chǎng)的焦慮心理，推進(jìn)售電側(cè)改革。

（作者陳臻系陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所首席合伙人、浙江大學(xué)環(huán)境資源能源法律研究中心主任、中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)能源資源環(huán)境專委會(huì)副主任；葛志堅(jiān)系陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所律師）