關鍵詞：電力普遍服務；實施主體；利益補償

 

中圖分類號：F272.3　文獻標識碼：A

 

我國電力體制改革后，電力普遍服務的主體不可避免的發(fā)生了變化。在原先政企不分的條件下，電力普遍服務作為一項公共產(chǎn)品由電力企業(yè)通過交叉補償進行。電力市場化改革后，電力產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了縱向分割，輸配電領域仍是自然壟斷性，而發(fā)電領域、供電領域引入了競爭。但電力普遍服務不僅涉及輸配電企業(yè)。還涉及發(fā)電、供電企業(yè)，而這些企業(yè)以市場導向經(jīng)營，以利潤最大化為目標，沒有提供公共產(chǎn)品的內在動力。但電力普遍服務作為一項公共產(chǎn)品，對于維護社會公平，提高社會福利是必不可少的。國家在電力體制改革初就把電力普遍服務作為改革中應實施的內容。2002年國務院在國發(fā)[2002]5號文件提出了國家電監(jiān)會的職責之一是“負責監(jiān)督社會普遍服務政策的實施”。那么在電力市場化改革后，電力普遍服力的主體主要包括哪些，如何促使它們提供普遍服務呢?筆者擬對上述內容進行分析。

 

一、電力普遍服務的含義

 

普遍服務的概念最早由電信行業(yè)提出。1907年，美國電話電報公司(AT&T)提出“一個系統(tǒng)、一個政策、普遍服務”的口號，隨后，電信普遍服務概念開始在各國電信行業(yè)流行，世界各國紛紛制定自己的電信普遍服務內容和目標。20世紀80年代末，國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)在“普遍服務和電信資費的改革”的報告中，將電信普遍服務定義為“任何人在任何地方、任何時候都能以承擔得起的價格享受電信服務，而且服務質量和資費一視同仁。”后來，普遍服務廣泛用于一些公用事業(yè)中，如供水、醫(yī)療、郵電、公共交通、基礎教育等。普遍服務的目標就是為了維護全體公民的基本權益，縮小貧富差距，通過制定法律和政策，使得全體公民無論居住在本國的任何地方，都能以普遍可以接受的價格，獲得某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務。

 

電力為社會提供普遍服務包括三層含義：一是可獲得性，即無論何時何地，都應當?shù)玫诫娏Φ姆眨欢欠瞧缫曅裕此杏脩舳紤敱煌葘Υ蝗强沙惺苄裕捶盏膬r格應當為大多數(shù)用戶所能夠接受。國家電監(jiān)會將電力普遍服務定義為“國家制定政策，采取措施，確保所有用戶都能以合理的價格，獲得可靠的、持續(xù)的基本電力服務”。

 

二、我國電力產(chǎn)業(yè)普遍服務的主體變遷

 

(一)電力體制改革前我國電力普遍服務的主體

 

電力體制改革前，我國電力產(chǎn)業(yè)是垂直壟斷的運營體制，電力發(fā)、輸、配、售環(huán)節(jié)未分開，電力產(chǎn)業(yè)實行垂直經(jīng)營，政企不分，國家經(jīng)營著各電力企業(yè)，各電力企業(yè)并不具有電價定價權，各環(huán)節(jié)成本與利潤的核算沒有獨立進行，因此，在電力改革以前，我國電力普遍服務的主體是作為垂直一體化經(jīng)營的電力產(chǎn)業(yè)，而政府則在電力企業(yè)普遍服務的過程中制定電價。然而實際上，改革以前電力產(chǎn)業(yè)是政企不分的，所以與其說電力產(chǎn)業(yè)是普遍服務的提供的主體，不如說政府是電力普遍服務的主體。此時普遍服務的費用是由電力企業(yè)采取交叉補貼的方式支付。

 

盡管電力普遍服務在政企不分的垂直一體化經(jīng)營的條件下可得到提供。但是，相對于規(guī)制者而言，作為壟斷經(jīng)營的電力企業(yè)擁有信息優(yōu)勢，在履行普遍服務的義務時，會產(chǎn)生機會主義行為，虛報成本，索要更多補貼等。此外，自然壟斷條件下對普遍服務成本采取交叉補貼的補償方式，似乎對高成本地區(qū)存在補貼，然而長期來看，由于價格獨立于成本，交叉補貼對并不能鼓勵電力企業(yè)向高成本地區(qū)投資，也不會對電力企業(yè)向高成本地區(qū)提供普遍服務產(chǎn)生有效激勵。

 

(二)電力體制改革后普遍服務的主體

 

電力體制改革之后，電力產(chǎn)業(yè)垂直一體經(jīng)營局面被被破，發(fā)、輸、配、售分離，并實現(xiàn)了政企分開。其中，發(fā)電環(huán)節(jié)和供電環(huán)節(jié)引入了競爭機制，輸配電環(huán)節(jié)仍具有自然壟斷的性質。可想而知，改革前一體化經(jīng)營的電力產(chǎn)業(yè)作為一個整體承擔普遍服務，改革后電力產(chǎn)業(yè)實行了分割，但電力普遍服務不可能由電力產(chǎn)業(yè)中某一個環(huán)節(jié)的企業(yè)來提供，而是仍然要涉及電力產(chǎn)業(yè)的所有環(huán)節(jié)。因此，改革后電力普遍服務的實施離不開發(fā)電、輸配電、供電企業(yè)。但電力普遍服務是一項公共產(chǎn)品，發(fā)電企業(yè)和供電企業(yè)以利潤最大化為經(jīng)營目標，與普遍服務公共品性質是相沖突的。因此，電力體制改革后，電力普遍服務的實施主體及補償機制較之改革前更為復雜，電力普遍服務不可能由電力企業(yè)單獨承擔，涉及電力普遍服務的實施主體包括：政府、電力監(jiān)管部門、發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)、供電企業(yè)。

 

三、電力體制改革后普遍服務的主體及職責

 

(一)政府

 

由于電力普遍服務屬于公共產(chǎn)品性質，存在市場失靈的可能，因此政府理所當然地成為電力普遍服務的責任主體。

 

政府在電力普遍服務中的職責應是主導者、引導者和作為電力普遍服務的規(guī)制者。

 

1　政府的職責是界定電力普遍服務實施的客體，即普遍服務的對象

 

為此，政府應從收入、地理位置等角度進行調查，掌握國家無電人口數(shù)量及地區(qū)和高成本用電地區(qū)和人口數(shù)量。界定國家電力普遍服務實施的范圍和對象，并針對不同地區(qū)、不同收入群體的制定普遍服務標準、內容、范圍、目標。 　 2　政府的職責還在于建立一個科學的電力普遍服務的實施機制

 

政府是電力普遍服務責任主體，但普遍服務的具體實施和進行要通過各電力企業(yè)，因此政府的作用在于引導、制定政策和監(jiān)管電力企業(yè)進行普遍服務。這就需要政府建立一個能合理引導各電力企業(yè)實施普遍服務的實施機制。如建立補償標準對承擔普遍服務的電力企業(yè)實施補償，對電力企業(yè)在普遍服務過程中的質量標準、目標進行監(jiān)督、控制與評估。

 

3　政府的職責還要為電力普遍服務制定相關激勵機制和政策，建立科學合理的普遍服務補償機制

 

普遍服務一般是面對高成本地區(qū)或低收入群體，對于高成本地區(qū)的普遍服務，就需要激勵發(fā)電企業(yè)、輸電企業(yè)積極按照國家的意圖提供普遍服務。當然這需要政府對電力企業(yè)提供相應的補償機制。對于低收入群體，政府也可以采取直接向貧困用戶、低收入用戶補貼的辦法，在全社會內進行交叉補貼。

 

4　政府要提供普遍服務的公共設施和建立普遍服務基金

 

偏遠地區(qū)，電力公共設施落后，建設電力普遍服務設施、如延伸電網(wǎng)、電網(wǎng)擴建、改建，就近開發(fā)發(fā)電資源等，就要補貼資金。此外，為了補貼邊遠地區(qū)電網(wǎng)建設和運營，補貼邊遠地區(qū)新建發(fā)電企業(yè)和用戶，也需要資金補貼。因此政府成立普遍服務基金非常有必要。在基金的來源上，政府要明確確定普遍服務資金的來源渠道、收取對象、基金收取和發(fā)放的標準。同時政府要組織設立公正、穩(wěn)定、權威的電力普遍服務管理機構，以切實保障電力普遍服務基金運作的高效與安全。

 

此外，政府還有責任監(jiān)督電力普遍服務的過程、質量、內容、范圍，當然這些職責是通過國家電力監(jiān)督委員會進行(電監(jiān)會)。，電監(jiān)會可代表政府制定普遍服務實施的目標、規(guī)劃、標準、內容、范圍等。制定相關政策及法律法規(guī)，對普遍服務實施情況進行監(jiān)督管理，組織相關電力企業(yè)具體實施。

 

(二)電網(wǎng)企業(yè)

 

電力體制改革后，盡管政府是電力普遍服務的責任主體，但電力普遍服務的具體實施要借助于相關電力企業(yè)，尤其是電網(wǎng)企業(yè)(輸電網(wǎng)企業(yè)和配電網(wǎng)企業(yè))。可以說，目前我國電力普遍服務的主要實施主體應該是電網(wǎng)企業(yè)。原因在于：(1)按現(xiàn)行《電力法》第26條規(guī)定：供電營業(yè)區(qū)內的供電營業(yè)機構，對本區(qū)內的用戶有按照國家規(guī)定供電的義務，不得違反國家規(guī)定，對其營業(yè)區(qū)內申請用電的單位和個人拒絕供電。因此，從法律上講，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在負責農(nóng)村電力建設、電能傳輸、電網(wǎng)運行維護等工作的同時，必須承擔普遍服務責任。(2)因為普遍服務主要針對是邊遠地區(qū)，而邊遠地區(qū)用電障礙主要是電網(wǎng)問題，因此電網(wǎng)延伸、電網(wǎng)擴建、改建，就成為實施普遍服務主要任務，從而電力普遍服務主要任務就成為電網(wǎng)企業(yè)的任務。因此電力普遍服務的實施主體。(3)電網(wǎng)企業(yè)的仍屬于自然壟斷性質，仍是政府經(jīng)營，因此應從社會利益最大化出發(fā)，有責任和義務貫徹國家意志，承擔電力普遍服務的任務。

 

(三)發(fā)電企業(yè)

 

電力體制改革后，發(fā)電企業(yè)從輸配電體系中分離，成為獨立的市場主體。發(fā)電企業(yè)將電能賣給電網(wǎng)企業(yè)，再由供電企業(yè)向所有用戶供電，因此，傳統(tǒng)的觀念認為發(fā)電企業(yè)不承擔電力普遍服務義務。但結合我國發(fā)電企業(yè)的發(fā)展及電力普遍服務的供給現(xiàn)狀，由于我國未實現(xiàn)電力普遍服務的地區(qū)大多處于偏遠落后地區(qū)和孤立的小島，因此由發(fā)電企業(yè)承擔這部分地區(qū)和人口的普遍服務工作，可解決電網(wǎng)企業(yè)成本過高、利潤虧損等問題，有效提高電力普遍服務實施程度。

 

從電力產(chǎn)業(yè)鏈的情況來看，電力普遍服務的最終結果是要向符合普遍服務標準的特定用戶供電，而供電就離不開發(fā)電企業(yè)。很明顯，承擔電力普遍服務后，發(fā)電企業(yè)是電力普遍服務的重要實施主體。

 

四、電力改革后電力普遍服務實施過程中實施主體存在的障礙

 

(一)代理問題引起的障礙

 

現(xiàn)階段，在電力普遍服務各主體中，政府是責任主體。各電力企業(yè)是實施主體。政府作為普遍服務的責任主體，為了維護社會公平，實現(xiàn)社會福利最大化，必須借助于各電力企業(yè)來實施電力普遍服務。因此，政府作為委托人委托電力企業(yè)實施普遍服務，電力企業(yè)作為代理人代理政府實施電力普遍服務。但是電力企業(yè)尤其是發(fā)電企業(yè)和供電企業(yè)，其目標是追求利潤最大化，輸配電企業(yè)實際上也有其自身利益的追求。這樣，在電力普遍服務過程中，必然與政府的目標相偏離，這就需要政府設計一套有效的激勵相容的普遍服務政策，激勵電力企業(yè)提供普遍服務。

 

(二)電力普遍服務相關實施主體利益協(xié)調的障礙

 

電力普遍服務涉及到發(fā)電企業(yè)、輸配電網(wǎng)和供電企業(yè)。由于實施普遍服務，發(fā)電企業(yè)、輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)要付出較高的成本。如果沒有外部資金補貼或補貼較少，則發(fā)電企業(yè)的高成本就要通過提高上網(wǎng)電價來彌補；同樣，輸配電企業(yè)的高成本就要通過提高傳輸費用得到補償，供電企業(yè)向用戶收取高電價。但實際上，供電企業(yè)向用戶收取的電價是受規(guī)制的。因此，政府必須要對提供普遍服務的發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)提供補償。并且還要具體對發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)的補償幅度進行深入研究，否則，若各電力企業(yè)利益不協(xié)調，會影響電力產(chǎn)業(yè)上下游之間的協(xié)調配合，不利于普遍服務的實施。

 

(三)對電力普遍服務相關實施主體補償?shù)恼系K

 

電力普遍服務補償機制障礙來源于兩個方面：一是補償資金的來源；二是補償標準確定問題。電力普遍服務是一種公共產(chǎn)品，單靠市場機制，是無法提供的。而政府又不可能直接來經(jīng)營，只能借助相關電力企業(yè)來進行。而電力體制改革后的電力企業(yè)是作為利潤最大化的企業(yè)而存在，如果沒有補貼，電力企業(yè)不會參與普遍服務的提供，普遍服務的資金必不可少。但目前還需要進一步地探索一個合理的穩(wěn)定的資金來源渠道。此外，發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)在電力普遍服務過程承擔的責任任務不同，付出的成本不同，補償標準也應該有所區(qū)別，因此制定一個科學合理的補償標準也是目前面臨的困難。

 

五、建立激勵相容、權責明晰的電力普遍服務實施體制

 

(一)在激勵方面，拓寬并穩(wěn)定普遍服務補貼資金來源

 

補貼資金可來源于三個渠道：一是政府財政撥款；二是從輸電網(wǎng)的銷售收入中提取，實際由低成本用戶向高成本用戶補貼；三是各類捐贈資金。形成電力普遍服務基金，并成立專門的機構管理。

 

另外，還要建立電力普遍服務成本補償機制，對實施電力普遍服務的相關電力企業(yè)進行補償。對實施電力普遍服務企業(yè)的補償機制有很多種，包括：國家政策性銀行可以為提供普遍服務的電力企業(yè)提供優(yōu)惠貸款，如低息或免息貸款；對提供普遍服務的電力企業(yè)進行稅收優(yōu)惠或減免。

 

(二)在約束方面，要加強對各電力企業(yè)普遍服務的質量標準監(jiān)督

 

由于電力普遍服務涉及高成本用戶，若電力企業(yè)降低服務質量則可以降低成本，多獲得利潤。在信息不對稱，監(jiān)督不完備的情況下，電力企業(yè)有動機降低服務標準以獲取利潤最大化。因此，應加強對電力普遍服務實施主體的監(jiān)督，其中尤其要加強對輸電網(wǎng)的監(jiān)督。因為在普遍服務過程中，輸電網(wǎng)承擔著前期的輸電網(wǎng)延伸、擴建的任務，如果在此過程中，輸電網(wǎng)企業(yè)降低工程質量，對今后普遍服務將產(chǎn)生重大不利影響。另外，在電力普遍服務過程中，由于信息不對稱，相關實施主體會存在機會主義行為，夸大普遍服務的成本，因此，電監(jiān)會應加大普遍服務地區(qū)的調查，獲得真實資料數(shù)據(jù)，根據(jù)不同時期不同地區(qū)的差別，制定不同的普遍服務衡量標準，并隨著一些變化的因素動態(tài)的調整，給各實體主體制定合理的補償標準。或者，可能提供給管制者有關提供服務成本的信息，真正有效的竟標機制應該能夠解決這個問題。而拍賣機制是通過市場實現(xiàn)的，因此，這種方式簡單透明、公平，通過普遍服務的拍賣，使得電力普遍服務工作在成本最小化、效用最大化的環(huán)境中順利進行。