英、德促進(jìn)可再生能源發(fā)展的主要措施

英國(guó)自2002年起實(shí)施“可再生能源配額+綠證交易”為主的支持政策，德國(guó)從2000年開始實(shí)施“固定電價(jià)支持+電量保證購(gòu)買”的支持政策，均有效地支持了處于初期的可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近年來(lái)，隨著可再生能源發(fā)電技術(shù)進(jìn)步的加速，為提高補(bǔ)貼效率、降低消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，并響應(yīng)歐盟統(tǒng)一指令的要求(可再生能源平等參與競(jìng)爭(zhēng)性批發(fā)市場(chǎng)、采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式確定補(bǔ)貼)，英、德兩國(guó)均逐步轉(zhuǎn)向基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的支持政策。

英國(guó)促進(jìn)可再生能源發(fā)展的主要措施。英國(guó)從2002年開始引入可再生能源配額(RO)，用于支持大型可再生能源項(xiàng)目，是英國(guó)目前為止促進(jìn)可再生能源電力發(fā)展的主要政策。2011年7月，英國(guó)政府宣布從2017年3月31日開始，可再生能源配額對(duì)所有新建發(fā)電項(xiàng)目關(guān)閉，轉(zhuǎn)而采用低碳能源差價(jià)合約(CFD)。對(duì)小型可再生能源項(xiàng)目(5兆瓦以下)，從2010年起實(shí)行固定電價(jià)支持，目前尚未作出轉(zhuǎn)向差價(jià)合約的計(jì)劃。其政策演變過程如下：

第一階段(2002~2017年)：可再生能源配額(RO)。商務(wù)能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部為政策制定機(jī)構(gòu)，電力市場(chǎng)和天然氣辦公室(監(jiān)管機(jī)構(gòu))為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。規(guī)定供電商(即零售商)必須采購(gòu)一定比例的可再生能源發(fā)電，該比例根據(jù)可再生能源發(fā)展規(guī)劃每年設(shè)定一次。具體流程為：每年10月份，商務(wù)能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部發(fā)布下一財(cái)政年的可再生能源比例要求;符合條件的可再生能源發(fā)電商每月向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告可再生能源發(fā)電量，獲得相應(yīng)數(shù)量的綠證(ROC);之后，發(fā)電商向供電商或交易商出售綠證，獲得批發(fā)市場(chǎng)電價(jià)之外的溢價(jià)收入;供電商向監(jiān)管機(jī)構(gòu)出示擁有的綠證，以證明履行了配額義務(wù)，如未完成配額，將會(huì)接受經(jīng)濟(jì)懲罰，標(biāo)準(zhǔn)由商務(wù)能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部提前制定;監(jiān)管機(jī)構(gòu)將收取的罰金按比例返還給擁有綠證的供電商。

第二階段(2017年起全面實(shí)施)：低碳能源差價(jià)合約(CFD)。在上述配額制度下，可再生能源發(fā)電商的收入，來(lái)自電力市場(chǎng)售電收入和綠證市場(chǎng)綠證收入。然而，因可再生能源補(bǔ)貼下降速度跟不上成本下降速度，導(dǎo)致可再生能源規(guī)模不可控、補(bǔ)貼金額超出預(yù)算。為以更具效率和可控的方式促進(jìn)低碳能源，降低消費(fèi)者和投資者風(fēng)險(xiǎn)，英國(guó)轉(zhuǎn)而實(shí)行低碳能源差價(jià)合約。差價(jià)合約由競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)產(chǎn)生，“差價(jià)”指項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)格(項(xiàng)目執(zhí)行價(jià))和批發(fā)市場(chǎng)參考價(jià)格之間的差額，當(dāng)項(xiàng)目執(zhí)行價(jià)高于批發(fā)市場(chǎng)參考價(jià)格時(shí)，發(fā)電商可獲得差價(jià)補(bǔ)償，反之，超出部分須退回政府。

德國(guó)促進(jìn)可再生能源發(fā)展的主要措施。德國(guó)在2000年出臺(tái)支持可再生能源的法案，對(duì)各類可再生能源發(fā)電均予固定電價(jià)和購(gòu)買保證支持，主要基于各類可再生能源發(fā)電均處于發(fā)展初期，尚不能辨別何為較有前途的技術(shù)路線，固定電價(jià)和購(gòu)買保證有利于各類技術(shù)之間的競(jìng)爭(zhēng)。隨著風(fēng)電和光伏發(fā)電的技術(shù)日漸成熟，成本快速下降，德國(guó)已將其確定為支持發(fā)展主要技術(shù)路線。在此基礎(chǔ)上，為促進(jìn)可再生能源行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，也為提高公共資金的使用效率，降低電力終端用戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，德國(guó)從2014年開始試點(diǎn)要求新建地面光伏項(xiàng)目進(jìn)入電力市場(chǎng)銷售，市場(chǎng)價(jià)格之外的溢價(jià)補(bǔ)貼通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)確定，2017年開始推廣到小型項(xiàng)目(750千瓦)以外的全部新建可再生能源。德國(guó)促進(jìn)可再生能源發(fā)展政策的演變過程如下：

第一階段(2000~2017年)：“固定上網(wǎng)電價(jià)+“購(gòu)買保證”。“固定上網(wǎng)電價(jià)”指政府根據(jù)每一類可再生能源的發(fā)電成本分別制定上網(wǎng)電價(jià)，并在20年內(nèi)保持不變。“購(gòu)買保證”指法律規(guī)定可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)，發(fā)電量由區(qū)域內(nèi)的輸電系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商(TSO)按上述固定電價(jià)收購(gòu)，如因接入系統(tǒng)延誤或系統(tǒng)阻塞不能全額上網(wǎng)，損失電量也可獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而使投資者能更好預(yù)測(cè)收入。因德國(guó)可再生能源大部分接入配網(wǎng)，棄風(fēng)、棄光較少發(fā)生。德國(guó)輸電系統(tǒng)運(yùn)行商沒有零售業(yè)務(wù)，因此采購(gòu)的可再生能源電量在電力交易所出售，收、支不足部分由全國(guó)電力消費(fèi)者通過可再生能源附加共同承擔(dān)。

第一階段的支持政策還有如下特點(diǎn)：一是根據(jù)年度預(yù)設(shè)下調(diào)系數(shù)和發(fā)電成本變化下調(diào)新建項(xiàng)目固定電價(jià);二是容量越小、固定電價(jià)越高，以鼓勵(lì)小型項(xiàng)目的建設(shè);三是對(duì)陸上風(fēng)電等部分發(fā)電技術(shù)設(shè)定規(guī)劃目標(biāo)，當(dāng)超出規(guī)模時(shí)及時(shí)下調(diào)固定電價(jià)，如2014、2015年陸上風(fēng)電實(shí)際開發(fā)超過規(guī)劃，導(dǎo)致發(fā)電量不能被電網(wǎng)全額消納，2016年下調(diào)了陸上風(fēng)電固定電價(jià)。

第二階段(2014年試點(diǎn)、2017年全面開始)：以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的支持方式，即“市場(chǎng)化電量+固定溢價(jià)補(bǔ)貼”。所謂市場(chǎng)化電量，指取消“購(gòu)買保證”，強(qiáng)制新建可再生能源進(jìn)入電力市場(chǎng)銷售電量。因可再生能源發(fā)電邊際成本幾乎為零，在現(xiàn)貨市場(chǎng)一般報(bào)價(jià)最低，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)先成交、優(yōu)先上網(wǎng)。所謂“固定溢價(jià)補(bǔ)貼”，指取消“固定上網(wǎng)電價(jià)”，通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)決定市場(chǎng)價(jià)格之外的“固定溢價(jià)補(bǔ)貼”。政府以單個(gè)項(xiàng)目的固定溢價(jià)補(bǔ)貼為標(biāo)的物進(jìn)行拍賣，中標(biāo)發(fā)電商在市場(chǎng)化電量銷售收入之外，按售電量和中標(biāo)價(jià)獲得補(bǔ)貼，周期為20年。為保障真實(shí)報(bào)價(jià)和履行合同，政府要求發(fā)電企業(yè)必須繳納高額履約保證金，以過低報(bào)價(jià)中標(biāo)難以執(zhí)行的，將沒收保證金。競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)有利于降低補(bǔ)貼成本。已完成的6個(gè)大型地面光伏項(xiàng)目招標(biāo)試點(diǎn)，2015年4月中標(biāo)價(jià)格為9.17歐分/千瓦時(shí)，到2016年12月已經(jīng)下降到6.9歐分/千瓦時(shí)。2017年4月，監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織了對(duì)北海地區(qū)4個(gè)海上風(fēng)電項(xiàng)目(分別于2023~2025年投產(chǎn))的拍賣，按容量加權(quán)平均中標(biāo)價(jià)僅0.44歐分/千瓦時(shí)，其中3個(gè)于2024~2025年投入運(yùn)行的項(xiàng)目的中標(biāo)價(jià)為0，意味著在市場(chǎng)價(jià)之外將不獲得任何補(bǔ)貼。中標(biāo)價(jià)格大幅低于政府預(yù)期，顯示了海上風(fēng)電成本中長(zhǎng)期下降的潛力。

德國(guó)第二階段的支持政策還有兩個(gè)特點(diǎn)。一是根據(jù)可再生能源發(fā)展目標(biāo)設(shè)定各年拍賣計(jì)劃，保證以可預(yù)測(cè)的規(guī)模和技術(shù)路線發(fā)展可再生能源，使補(bǔ)貼資金更加可控，為市場(chǎng)投資提供預(yù)期。陸上風(fēng)電2017~2019年每年拍賣2800兆瓦，之后每年拍賣2900兆瓦。海上風(fēng)電2021、2022年每年拍賣500兆瓦，2023~2025年每年拍賣700兆瓦，2026~2030年每年拍賣840兆瓦。750千瓦以上的太陽(yáng)能發(fā)電每年拍賣600兆瓦(全部太陽(yáng)能發(fā)電每年計(jì)劃新增2500兆瓦)。生物能發(fā)電2017~2019年每年拍賣150兆瓦，2020~2022年每年拍賣200兆瓦。二是保持可再生能源與電網(wǎng)同步發(fā)展。如在阻塞地區(qū)的電網(wǎng)擴(kuò)建以前，陸上風(fēng)電開發(fā)將被限制，同時(shí)增加其他非阻塞地區(qū)的容量，保證整體規(guī)劃目標(biāo)的完成。

關(guān)于可再生能源補(bǔ)貼所需資金的征收

英、德的可再生能源補(bǔ)貼所需資金，均主要通過終端用戶電價(jià)上加征可再生能源附加(EEG)的方式獲取。從2000年到2014年，德國(guó)的可再生能源附加(EEG)征收標(biāo)準(zhǔn)逐年上調(diào)，從0.19歐分/千瓦時(shí)增加到6.24歐分/千瓦時(shí)，2015年比2014年略有下降，為6.17歐分/千瓦時(shí)。2015年，可再生能源附加(EEG)占居民電費(fèi)比例為21.2%(其余支出項(xiàng)目為：發(fā)電26%，輸、配、售22.7%，增值稅16%，特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)5.6%，其他附加費(fèi)1.7%，見圖5)。英國(guó)居民電費(fèi)中用于低碳能源支持的資金約占10%左右。

但對(duì)出口型高耗能企業(yè)，可再生能源附加(EEG)征收標(biāo)準(zhǔn)則采取了下調(diào)的政策。該政策源于歐盟的一項(xiàng)統(tǒng)一的指令。該指令認(rèn)為，電價(jià)是影響面臨國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能源密集型企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的主要因素之一，成員國(guó)如認(rèn)為因EEG附加導(dǎo)致國(guó)內(nèi)企業(yè)比國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手面臨更重的電費(fèi)負(fù)擔(dān)，可在符合歐盟規(guī)定的前提下，制定特殊政策，降低征收標(biāo)準(zhǔn)，并列出了目錄清單。如德國(guó)可再生能源特別條款規(guī)定，出口型用電密集型企業(yè)100萬(wàn)千瓦時(shí)以內(nèi)用電征收100%EEG附加，100萬(wàn)千瓦時(shí)以上部分按15%繳納。英國(guó)也規(guī)定對(duì)這類企業(yè)收取的可再生能源附加的折扣最高可達(dá)到85%。

可再生能源支持政策與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的融合

根據(jù)歐盟的指令，成員國(guó)對(duì)可再生能源的支持應(yīng)有利于與電力市場(chǎng)融合(除小型項(xiàng)目)，盡可能采取市場(chǎng)價(jià)格之上的溢價(jià)補(bǔ)貼的方式，可再生能源也應(yīng)承擔(dān)不平衡責(zé)任，同時(shí)應(yīng)采取措施保證發(fā)電商沒有在負(fù)電價(jià)時(shí)發(fā)電的激勵(lì)?？稍偕茉幢壤岣吆螅箅娏ο到y(tǒng)提高靈活性，發(fā)電容量充足至關(guān)重要。成員國(guó)應(yīng)保證電力市場(chǎng)提供正確的發(fā)電投資信號(hào)，如在現(xiàn)有市場(chǎng)框架下無(wú)法實(shí)現(xiàn)，可通過增設(shè)“(備用)容量機(jī)制”加以補(bǔ)充，但不能妨礙競(jìng)爭(zhēng)，不能對(duì)已有的電能量市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響。

英國(guó)從2002年實(shí)施配額后，可再生能源就已經(jīng)進(jìn)入電力市場(chǎng)售電，實(shí)現(xiàn)了與電力市場(chǎng)的融合。2011年提出建立與低碳發(fā)展相適應(yīng)的電力市場(chǎng)機(jī)制，從2013年開始實(shí)施以促進(jìn)低碳電力發(fā)展為核心的新一輪電力市場(chǎng)化改革，改革主要內(nèi)容包括除低碳能源差價(jià)合約外，就是建立容量市場(chǎng)，激勵(lì)發(fā)電容量投資。

德國(guó)在固定上網(wǎng)電價(jià)制度下，對(duì)可再生能源發(fā)電保證購(gòu)買，不需要進(jìn)入市場(chǎng)。2012年開始鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電商進(jìn)入市場(chǎng)銷售，但并不強(qiáng)制要求。2017年競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)實(shí)施以來(lái)，配套要求可再生能源必須進(jìn)入電力市場(chǎng)銷售。隨著可再生能源比例進(jìn)一步提高，德國(guó)能源轉(zhuǎn)型面臨的最大挑戰(zhàn)是如何調(diào)整批發(fā)市場(chǎng)以保障未來(lái)電力供應(yīng)的安全。2016年7月德國(guó)電力市場(chǎng)2.0的設(shè)立，是其中一項(xiàng)重要措施，這是德國(guó)自上世紀(jì)90年代引入改革以來(lái)最大的改革，基本內(nèi)容是已經(jīng)建立的電力市場(chǎng)機(jī)制將繼續(xù)維持，同時(shí)增加一個(gè)容量備用機(jī)制，從而提供充足的容量和與可再生能源發(fā)展相適應(yīng)的更低的成本。