C 地方政府的煩惱

今年3月，各省市一把手與國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局簽訂了《加快儲(chǔ)氣能力建設(shè)責(zé)任書(shū)》。根據(jù)《責(zé)任書(shū)》的要求，2018年上半年各地要制定儲(chǔ)氣設(shè)施專項(xiàng)計(jì)劃，并確定今年要開(kāi)工的項(xiàng)目。2020年供暖季前至少形成不低于保障本行政區(qū)日均3天用氣量的應(yīng)急儲(chǔ)備能力，地方城市燃?xì)馄髽I(yè)和不可中斷大用戶2020年底前形成不低于其年用氣量5%的應(yīng)急儲(chǔ)備能力。

同時(shí)《責(zé)任書(shū)》要求各省督促指導(dǎo)所轄區(qū)域內(nèi)城市燃?xì)鈨?yōu)先發(fā)展可終端用戶和可調(diào)減用戶，形成不少于高峰日用氣量200/0的用戶調(diào)峰能力。

此后，4月份出臺(tái)的《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確提出儲(chǔ)氣能力指標(biāo)：縣級(jí)以上地方人民政府在2020年至少形成不低于保障本行政區(qū)域日均3天需求量的儲(chǔ)氣能力。3天日調(diào)峰應(yīng)急量的完成主體是縣級(jí)以上人民政府。

有政策研究者告訴eo，雖然上述《意見(jiàn)》的3天應(yīng)急任務(wù)的責(zé)任主體是各縣級(jí)以上人民政府，但國(guó)家考核的時(shí)候考核的是各省、直轄市。由各省來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃轄區(qū)的儲(chǔ)氣調(diào)峰任務(wù)。

以2017年全國(guó)天然氣消費(fèi)2373億立方米的量來(lái)測(cè)算，全國(guó)地方政府合計(jì)需要完成的儲(chǔ)氣能力約為19.5億立方米。當(dāng)前全國(guó)地方政府的3天應(yīng)急氣量基本上為零。

從地域情況來(lái)看，沿海省份與資源省份完成任務(wù)的壓力相對(duì)較小，而內(nèi)陸省份，由于地質(zhì)條件所限，地理上不臨海，落實(shí)應(yīng)急任務(wù)壓力相對(duì)較大。

eo從各省發(fā)改委了解到，對(duì)于地方應(yīng)承擔(dān)的3天應(yīng)急儲(chǔ)備如何完成，大部分省份表示尚處在省級(jí)規(guī)劃研究階段，多個(gè)省市表示，“不知道怎么樣將儲(chǔ)氣任務(wù)分配各地級(jí)市。”

按照國(guó)家能源局出臺(tái)的上述意見(jiàn)，縣級(jí)以上地方政府或指定的部門(mén)要在省級(jí)規(guī)矩統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，將儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施納入本級(jí)規(guī)劃體系，明確儲(chǔ)氣設(shè)施發(fā)展目標(biāo)、項(xiàng)目布局和建設(shè)時(shí)序，制定年度計(jì)劃。

湖南是全國(guó)關(guān)于加快儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)通知比較早的省份。其基本思路是將任務(wù)傳導(dǎo)到具體的地級(jí)市，要求各市按照目標(biāo)任務(wù)要求，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，抓緊謀劃轄區(qū)內(nèi)天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施項(xiàng)目，鼓勵(lì)各種所有制經(jīng)濟(jì)參與儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。同時(shí)對(duì)大型儲(chǔ)氣庫(kù)設(shè)施建設(shè)加大支持力度。

而其他內(nèi)陸省份的發(fā)改委有關(guān)人士則表示，從執(zhí)行路徑的角度來(lái)看，各省統(tǒng)籌規(guī)劃將推進(jìn)各縣級(jí)以上人民政府完成本地區(qū)的3天天然氣需求量的儲(chǔ)氣能力。

有西部省份的發(fā)改委人士反映，各地級(jí)市對(duì)于完成3天的儲(chǔ)備調(diào)峰任務(wù)情緒不高，而省級(jí)政府對(duì)于如何完成國(guó)家的任務(wù)要求，同時(shí)調(diào)動(dòng)地方市的積極性也頗為頭疼。

河北作為全國(guó)天然氣供需矛盾突出的省份，對(duì)各重點(diǎn)城市儲(chǔ)氣設(shè)施項(xiàng)目初步投資進(jìn)行補(bǔ)貼。

廣東省發(fā)改委有關(guān)人士則表示,對(duì)于國(guó)家發(fā)改委下達(dá)的任務(wù),當(dāng)前廣東全省已經(jīng)超額完成。

當(dāng)前廣東省內(nèi)已建成LNG接收站多達(dá)6個(gè)，俗稱“4大2小”,年接收能力將近1500萬(wàn)噸。按照新出臺(tái)的《意見(jiàn)》,合資建設(shè)的儲(chǔ)氣設(shè)施,其儲(chǔ)氣能力可按照投資比例分解計(jì)入相應(yīng)出資方的考核指標(biāo),指標(biāo)認(rèn)定的具體方案應(yīng)在相關(guān)合同或合作協(xié)議中明確約定。

根據(jù)上述政策,可初步測(cè)算出當(dāng)前廣東省內(nèi)已經(jīng)建成的 LNG接收站,出在廣東省內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)投資建設(shè)的LNG接收站對(duì)應(yīng)的總罐容為6.81x16萬(wàn)立方米,相當(dāng)于7億立方米的儲(chǔ)氣指標(biāo)。2017年廣東全省的天然氣消費(fèi)量為196億立方米,對(duì)應(yīng)的3天應(yīng)急儲(chǔ)氣義務(wù)為1.61億立方米。

不僅如此,廣東還在為全國(guó)冬季保供打通南氣北送通道作出貢獻(xiàn)。.今年國(guó)家能源局要求廣東在采暖季來(lái)臨前需具備3000萬(wàn)立方米/天的南氣北送的通道能力,而明年則需要具備6000萬(wàn)立方米/天的北送能力。

廣東省發(fā)改委的人士進(jìn)一步表示,對(duì)于有些地區(qū)不具備建設(shè)儲(chǔ)氣調(diào)峰基礎(chǔ)設(shè)施,完全可以不建或少建,只要全省統(tǒng)籌能夠完成總平均需求量的3天即可,大可不必一刀切地要求各市完成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

這一理解,雖然在上述意見(jiàn)中沒(méi)有明確,但與國(guó)家制定政策的初衷并不矛盾。 “對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō),只要各省完成了天然氣需求量6%的儲(chǔ)氣義務(wù)(地方完成了3天及各城市燃?xì)馔瓿闪?%),至于這些儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)在哪,由誰(shuí)建設(shè),都不會(huì)成為考核的要點(diǎn)。”接受eo采訪的政策研究人士表示。

在推進(jìn)2018、2019年的儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，同時(shí)河北省正在研究不僅如此,廣東還在為全國(guó)冬季保供打通南氣北送通道作出貢獻(xiàn)。今年國(guó)家能源局要求廣東在采暖季來(lái)臨前需具備3000萬(wàn)立方米/天的南氣北送的通道能力,而明年則需要具備6000萬(wàn)立方米/天的北送能力。

廣東省發(fā)改委的人士進(jìn)一步表示,對(duì)于有些地區(qū)不具備建設(shè)儲(chǔ)氣調(diào)峰基礎(chǔ)設(shè)施,完全可以不建或少建,只要全省統(tǒng)籌能夠完成總平均需求量的3天即可,大可不必一刀切地要求各市完成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

這一理解,雖然在上述意見(jiàn)中沒(méi)有明確,但與國(guó)家制定政策的初衷并不矛盾。 “對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō),只要各省完成了天然氣需求量6%的儲(chǔ)氣義務(wù)(地方完成了3天及各城市燃?xì)馔瓿闪?%),至于這些儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)在哪,由誰(shuí)建設(shè),都不會(huì)成為考核的要點(diǎn)。”接受 eo采訪的政策研究人士表示。

D 還未獨(dú)立的儲(chǔ)氣庫(kù)管理模式

除了儲(chǔ)氣任務(wù)的分配與價(jià)格機(jī)制，當(dāng)前國(guó)家發(fā)改委和能源局下發(fā)的關(guān)于儲(chǔ)氣調(diào)峰的相關(guān)政策文件，均未觸及深層次的儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的管理體制改革問(wèn)題。

中石油作為全國(guó)擁有最多地下儲(chǔ)氣庫(kù)的供氣企業(yè)，其內(nèi)部管理模式較為復(fù)雜。中石油內(nèi)部的儲(chǔ)氣庫(kù)的運(yùn)營(yíng)管理模式主要分為兩類：

第一類是捆綁式。這類儲(chǔ)氣庫(kù)與長(zhǎng)輸管道捆綁，由中石油管道與天然氣分公司管理，具體由中石油各區(qū)域的管道公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，其建設(shè)之初是為長(zhǎng)輸管道調(diào)峰之用。因此，在報(bào)批的時(shí)候與長(zhǎng)輸管道一起，由國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)投資建設(shè)。基于這種模式，地下儲(chǔ)氣庫(kù)發(fā)生的投資、成本費(fèi)用和管道的經(jīng)濟(jì)效益捆綁測(cè)算，相應(yīng)的儲(chǔ)運(yùn)費(fèi)計(jì)入管輸費(fèi)中，這也是國(guó)家監(jiān)管層面所說(shuō)的“捆綁式”。這類掛靠在長(zhǎng)輸管道上的儲(chǔ)氣庫(kù)包括板橋庫(kù)群、京58庫(kù)群、金壇、劉莊儲(chǔ)氣庫(kù)等。

第二類是捆綁式到獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的過(guò)渡形態(tài)。主要指由上游勘探與生產(chǎn)公司負(fù)責(zé)投資，由各油氣田運(yùn)營(yíng)管理的儲(chǔ)氣庫(kù)。受2009年氣荒的影響，2010年開(kāi)始，國(guó)家通過(guò)所得稅返還拿出了數(shù)百億的資金支持建設(shè)地下儲(chǔ)氣庫(kù)。這批儲(chǔ)氣庫(kù)的管理歸中石油的勘探與生嚴(yán)分公司負(fù)責(zé)，具體由單個(gè)油氣田建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。這批儲(chǔ)氣庫(kù)包括呼圖壁、相國(guó)寺、蘇橋庫(kù)群、雙6、板南庫(kù)群、陜224。

當(dāng)前，中石油總部并沒(méi)有一個(gè)專門(mén)管理儲(chǔ)氣庫(kù)的部門(mén)。在資源調(diào)配方面，儲(chǔ)氣庫(kù)的資源統(tǒng)一由中石油總部的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)部在制定集團(tuán)天然氣季度產(chǎn)銷計(jì)劃中確定具體的注采量，由儲(chǔ)氣庫(kù)所屬業(yè)務(wù)管理部門(mén)勘探或管道天然氣板塊制定具體的月度計(jì)劃。由中石油北京油氣調(diào)控中心來(lái)執(zhí)行日常的調(diào)度。中石油旗下所有儲(chǔ)氣庫(kù)的資源量實(shí)行“全產(chǎn)全交”策略，具體的油氣田公司、管道公司沒(méi)有資源調(diào)配的權(quán)利。

應(yīng)對(duì)國(guó)家油氣體制改革的要求，中石油曾一度想理清內(nèi)部交叉的運(yùn)營(yíng)管理現(xiàn)狀。2016年下半年，中石油天然氣集團(tuán)公司制定并通過(guò)了天然氣管道及銷售業(yè)務(wù)改革方案。2017年1月1日以來(lái)，中石油對(duì)天然氣實(shí)行管輸分離，成立了五大地區(qū)天然氣銷售公司和幾大管道公司。與此同時(shí)，中石油集團(tuán)還決策成立中國(guó)石油天然氣股份有限公司天然氣銷售儲(chǔ)備氣分公司(以下簡(jiǎn)稱“儲(chǔ)備氣公司”)。

國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)顯示，儲(chǔ)備氣公司注冊(cè)成立于2017年1月20日。成立之初，中石油對(duì)其的定位為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)與核算的專業(yè)儲(chǔ)備氣公司，負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)各省、市的天然氣有償銷售儲(chǔ)備氣業(yè)務(wù)。最初設(shè)計(jì)的業(yè)務(wù)范圍包括為中石油集團(tuán)和股份公司的天然氣業(yè)務(wù)提供有償?shù)膬?chǔ)氣服務(wù)，承擔(dān)城市積極性調(diào)峰、事故應(yīng)急調(diào)節(jié)、商業(yè)儲(chǔ)備氣和國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備氣等任務(wù)。

按照此前的改革設(shè)想，中石油儲(chǔ)備氣公司將獨(dú)立于天然氣銷售與管道。在成立之初，預(yù)計(jì)其2017年儲(chǔ)轉(zhuǎn)運(yùn)氣量將達(dá)到79億立方米，儲(chǔ)轉(zhuǎn)費(fèi)將達(dá)到40億元。

有業(yè)內(nèi)人士告訴eo，“中石油儲(chǔ)備氣公司基本是個(gè)成本中心，尚未獨(dú)立運(yùn)行。”據(jù)悉，中石油儲(chǔ)備氣公司迄今尚未擁有任何地下儲(chǔ)氣庫(kù)公司的資產(chǎn)。而中石油集團(tuán)的設(shè)想是把所有的儲(chǔ)氣庫(kù)納入到該公司內(nèi)統(tǒng)一管理，不過(guò)，時(shí)至今日也未進(jìn)行相關(guān)的資產(chǎn)剝離。“中石油內(nèi)部業(yè)務(wù)浩繁，上下游各管一攤事，改革也難以推進(jìn)。”有業(yè)內(nèi)人士感嘆道。

當(dāng)前，中石油天然氣儲(chǔ)備氣分公司的工作，主要圍繞著中俄東線配套的地下儲(chǔ)氣庫(kù)開(kāi)展，承擔(dān)大慶升平、平頂山、淮安、楚州、遼河雷61、大港驢駒河、浙江白駒7個(gè)儲(chǔ)氣庫(kù)(群)項(xiàng)目建設(shè)。公開(kāi)信息顯示，中國(guó)石油天然氣股份有限公司儲(chǔ)備氣分公司計(jì)劃在安達(dá)升平鎮(zhèn)建立建設(shè)儲(chǔ)氣庫(kù)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)投資100億元，目前該項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入到施工建設(shè)階段。

有消息人士告訴eo，今年4月，中石油總部層面決策將儲(chǔ)備氣公司并入上游中石油勘探與生產(chǎn)板塊。主要原因是建設(shè)儲(chǔ)氣庫(kù)的資產(chǎn)及技術(shù)都在中石油勘探與生產(chǎn)公司，中石油總部層面將儲(chǔ)氣庫(kù)定位為資源供給的一種渠道。中石油將從供給層面來(lái)統(tǒng)籌常規(guī)氣、非常規(guī)氣與儲(chǔ)氣庫(kù)、進(jìn)口氣這四類資源。業(yè)內(nèi)人士告訴eo，中石油集團(tuán)層面曾一度猶豫是將中石油儲(chǔ)備氣公司與天然氣銷售捆綁還是與管道捆綁，而今基本落地與由上游勘探開(kāi)發(fā)板塊進(jìn)行管理。

緣何一個(gè)在改革方案中被寄予厚望的獨(dú)立儲(chǔ)備氣公司中途夭折?有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為主要原因包括兩點(diǎn)：一是儲(chǔ)氣庫(kù)的投資運(yùn)營(yíng)是技術(shù)、資金密集型的工作，而儲(chǔ)備氣公司自成立之初就不具備人財(cái)物的條件;二是中石油集團(tuán)實(shí)際操作中未賦予儲(chǔ)備氣公司獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。據(jù)悉，中石油總部層面當(dāng)前將儲(chǔ)備氣公司視為一個(gè)成本單位，至今儲(chǔ)氣庫(kù)公司也沒(méi)有獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，獨(dú)立管理。

而國(guó)家發(fā)改委、能源局提出調(diào)峰設(shè)施要獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，公平準(zhǔn)入。中石油現(xiàn)行的管理模式與國(guó)家政策難以匹配。“總體來(lái)說(shuō)，國(guó)家政策要求地下儲(chǔ)氣庫(kù)要法人獨(dú)立，財(cái)務(wù)獨(dú)立。但當(dāng)前政策上并沒(méi)有強(qiáng)制性要求，中石油的管理模式從大的方向來(lái)看，與國(guó)家政策的指導(dǎo)方向南轅北轍。”

隨著油氣體制改革的推進(jìn)，國(guó)家管道公司的落地，中石油儲(chǔ)氣庫(kù)的管理模式還將面臨更大的不確定性。這種不確定性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是與長(zhǎng)輸管道捆綁在地下儲(chǔ)氣庫(kù)的歸屬問(wèn)題。二是地下儲(chǔ)氣庫(kù)如果不納入國(guó)家管道，意味著中石油內(nèi)部關(guān)于儲(chǔ)氣庫(kù)的管理仍將面臨進(jìn)一步改革。