深度 | 重構中國電力的供應行業：廣東電力市場試點情況評價

2018-03-30 14:33:12 劍橋大學能源政策研究組　點擊量：評論 (0)

摘要本文討論了中國最大省份廣東在中國國務院于 2015年 3 月發布 9號文件《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》以來所實施的電力行

摘要

本文討論了中國最大省份廣東在中國國務院于 2015年 3 月發布 9號文件《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》以來所實施的電力行業改革。作者結合國際經驗介紹了廣東電力批發市場試點情況，討論了廣東的試點市場是如何運行的并將廣東目前的市場設計與其他國家成功的電力市場做了對比，探討了廣東的改革是否為電力市場成功吸引了新的參與方，分析了改革對于電力行業企業運營和投資決定的影響，最后為中國政府深化電力行業改革提出了幾個建議。

內容簡介

廣東是中國經濟體量最大、最成功的省份。它最近開展了批發電力市場試點，發電企業和售電公司可以在市場上進行交易，為大的工業用戶提供電力。本文的目的是評價廣東的市場改革，并討論廣東的電力市場模式需要根據具體情況做出哪些調整。

本文重點關注的是廣東的哪些試點經驗既對廣東本身也對全國其他地區有借鑒意義。文章根據中國各利益相關方的經驗，說明了要對世界上最大的電力系統進行成功的改革需要解決哪些關鍵性問題。

根據對廣東的試點市場及其影響的研究，我們對中國電力市場改革提出如下改進建議：

第一，需要認識到，隨著市場改革和價格下降，發電資產將貶值。如有必要，應該對國有發電企業的資產進行重組，以增加競爭和分散資產損失。還可以考慮讓電力用戶承擔競爭轉型費，也就是從電力用戶的受益中收取一部分，用于直接補償發電企業的損失和資產貶值。

第二，廣東需要發展為所有發電企業服務的日前市場，并且將此市場與電力調度結合起來。目前實行的部分月度市場已經成功地催生了一批新的市場參與者(售電公司)，但是，月度市場并沒有為運營和投資提供合適的價格信號。如果建立一個完整的日前市場，將難以避免地出現大爆炸式交易。這種大爆炸式交易方式也是英國和美國的電力批發市場曾經經歷過的。

第三，有必要在一個省進行更全面的實驗。要開展真正的電力市場試點，就應該有針對所有發電企業和電力用戶的一整套電力批發市場。所謂的整套電力批發市場，應該既包括能源市場(包括年度、月度、日前和日內市場)也包括輔助服務市場(特別是頻率和短期運行備用市場)。目前中國所有的電力市場試點都還沒有做到這一點，包括廣東。要想開展這樣的全面試點，廣東是一個很好的候選地，因為它的初始電價較高，而且電力行業在 GDP 中所占比重相對較小。

第四，中國電力市場改革走回頭路的可能性比很多其他國家要大。其原因是過去五年的進展不大，而且電改本身也缺乏立法支撐。此次電改的基礎是 2015 年 3 月份的國務院 9 號文件，但該文件沒有法律效力，存在被撤銷的可能性。考慮到中國的政治周期更長了(10 年以上)，所以改革需要有緊迫性。在英國，1987 年的大選確定了電力市場改革最多 5 年(實際時間只有 4 年)的實施時間表，而到了 1991 年，改革就已經基本完成了。這個例子說明，有必要在省級首先確立一個可行的試驗計劃，然后為全面改革制定一個有雄心的時間表。

一、引言

2015 年 3 月，中國國務院發布了 9 號文件，啟動了新一輪電力體制改革。改革的重點是，為電力批發引入市場機制，為電力零售引入競爭機制，從而為工業用戶降低電價。廣東是中國經濟體量最大、最成功的省份。2016 年，廣東的出口、GDP、人口(1.08 億)和電力消耗分別占全國的 25%、10.6%、7.8%和 9.5%。.廣東的終端電價在中國相對較高(居民用電和大多數工商用電都是如此)，需要從其他省引進電力。廣東省轄區內的深圳特區試點了一些新的市場機制，但這些機制還沒有在全國范圍內實施。

廣東是中國國內電力市場改革的領頭羊，而它所在的中國南方電網自從 2002 年建立以來也一直是中國電力系統里的一個具有活力和創新性的地區，即使是在 9 號文件發布之前，深圳就已經在 2014 年開始了電力市場改革試點，其內容包括建立獨立的輸配電價體系，并在某些發電企業和零售用戶之間建立月度合約交易機制。2016 年，廣州電力交易中心成立，促進了全省范圍的電力交易。

本文的目的是，結合國際經驗描述并分析廣東在引入電力批發和零售市場機制方面的進展。本文建立在我們前一篇文章(Pollitt, Yang and Chen, 2017)的基礎之上。

前篇文章談及了中國電力市場改革的 14 個方面(更早的文章請見 Joskow, 2008 以及Pollitt and Anaya, 2016)，并在每個方面就如何降低工業用戶的電價提出了一系列建議。

在前篇文章中，我們強調了以下四個關鍵性建議：第一，改革電廠調度體制，以最大程度地降低系統成本;第二，改革輸配電價體制，以激勵電網降低成本;第三，對工業電價和居民電價進行再平衡，減小兩者差距，以更好地反映服務的基礎成本;第四，減少目前對于發電和電網的過度投資，以更好地反映電力系統的基本供求關系。電力市場改革的成功與否，核心問題是首先要有運行良好的電力市場(Stoft，2002)。從理論上講，如果發電企業和售電公司之間有適當的競爭，那么我們在前篇文章中提出的幾個關鍵性建議應該會得以實現。因此，我們對于廣東省電力市場改革的研究主要集中在以下幾個問題：廣東最近的改革到目前為止取得了哪些主要成果?市場試點是如何改變傳統支付體系和電廠調度體系的?輸配電價是如何計算以及如何監管的?市場試點是如何影響發電企業和電網企業內部的運營和投資決定的?在將區域間電力交易納入電力市場方面，取得了哪些進展?在創建一個全面的電力市場體系方面，取得了哪些進展?

本文旨在評估改革進展以及廣東是如何根據本地情況調整電力市場模式的。要創建一個完整的電力市場體系，說易做難，實際上全世界各個國家或地區都是根據本地情況開發自己的體系的(比如美國的 PJM 就與英國的市場不同)。本文說明了廣東試點過程中的哪些經驗既對本省也對中國其他地區有借鑒意義。文章根據中國各利益相關方的經驗，說明了要對世界上最大的電力系統進行成功的改革需要解決哪些關鍵性問題。文章還對省一級改革的未來步驟提出了一些建議。希望本文能為目前關于中國應該如何具體實施電力行業改革的討論做出一些貢獻，并有助于相關人員根據中國具體情況進一步研究國際經驗對于中國的借鑒意義。

本文其他部分的結構如下：第二部分將首先討論廣東電力市場改革的背景，包括廣東電力系統的特點。第三部分將討論廣東電力市場試點的具體情況以及目前的市場設計是否適合其他地區的電力市場。第四部分將探討廣東在電力市場改革中引入新參與方的情況。第五部分將討論電改對企業的運營和投資決策的影響。在第三至第五部分里，我們將介紹一些國際經驗，以更好地分析廣東電改到目前為止的成果。第六部分將根據目前的市場設計和改革效果，提出一些改進建議。

二、背景

1.廣東省概況

圖 1 廣東省地圖

廣東(見圖 1)在整個中國的政策制定中起著重要作用 9 。它一直是推動市場機制的先行者，比如在完善法律和治理體系方面。省會廣州是世界上人口最多的城市之一(約 2000 萬，僅次于北京)。第二大城市深圳(人口 1200 萬)也是一個國際性特大城市，位于香港對面，是中國的經濟特區，它在 1979 年的時候還是一個只有 3 萬人的集鎮 10 。廣東位于珠江三角洲(以及粵港澳大灣區)，本區域的很大一部分出口就通過珠江三角洲。深圳相對獨立于廣東省政府，有其自己的監管體制。該地區在治理方面發揮領導作用的例子包括：深圳是金融監管政策方面的先行者，而廣州擁有中國三個知識產權法院中的一個 11 。廣東在政治上對于全中國也很重要，中國共產黨的很多中央高級領導人都曾經在廣東省政府工作過。

廣東在 2012 年開始實施碳排放試點，是參與試點的兩省五市之一。這七個試點地區的政府可以決定哪些行業參與試點。其中，只有廣東對于排放許可的拍賣進行了試點。廣州碳排放權交易所對三種產品進行交易：廣東省碳排放配額(GDEA)、中國的核證減排量(CER)以及本省的 CER 。其中，10%的配額可以來自本省的CER，30%可以來自其它省的 CER。試點開始時涵蓋了電力、水泥、石化和鋼行業，在 2016 年的時候又納入了航空和造紙行業。2017 年 12 月，中國政府宣布啟動全國碳排放交易系統，將涵蓋電力和熱能行業。碳價從 2013年的每噸 60元人民幣降到了2017 年的每噸 12 元人民幣，這與歐盟碳排放交易體系中的碳價問題類似。納入該體系的門檻是每年 2 萬噸排放量。全國性市場的交易價格預計從開始時的每噸 30 元左右上升到 2030 年的每噸 200 元。人們認為試點市場和全國性市場將并存 3-5 年的時間，而不是將他們連接起來。廣東碳市場試點的經驗可以作為全國性市場設計的參考(見Wang et al., 2016) 。在碳交易市場、電力市場以及可再生能源證書市場之間，有很多交叉的地方。Cheng et al. (2016)的分析表明，較高的碳價(比如每噸二氧化碳 10美元)將導致廣東用于發電的煤炭使用顯著減少(并導致天然氣的使用增加)，另外，這還可能產生顯著的空氣污染防治協同效益(見 Cheng et al., 2016)。

廣東只是中國的多個碳市場試點地區之一。其他重要試點地區的覆蓋面和價格情況各不相同。廣東缺少便宜的天然氣，用煤則需要長距離運輸，所以電價高，因此，相對其他地區來說，廣東的碳價對電價的提升作用更大。

圖 2 廣東電力行業改革的重要時間節點