深度 | 重構(gòu)中國(guó)電力的供應(yīng)行業(yè)：廣東電力市場(chǎng)試點(diǎn)情況評(píng)價(jià)

2018-03-30 14:33:12 劍橋大學(xué)能源政策研究組　點(diǎn)擊量：評(píng)論 (0)

摘要本文討論了中國(guó)最大省份廣東在中國(guó)國(guó)務(wù)院于 2015年 3 月發(fā)布 9號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》以來(lái)所實(shí)施的電力行

摘要

本文討論了中國(guó)最大省份廣東在中國(guó)國(guó)務(wù)院于 2015年 3 月發(fā)布 9號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》以來(lái)所實(shí)施的電力行業(yè)改革。作者結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)介紹了廣東電力批發(fā)市場(chǎng)試點(diǎn)情況，討論了廣東的試點(diǎn)市場(chǎng)是如何運(yùn)行的并將廣東目前的市場(chǎng)設(shè)計(jì)與其他國(guó)家成功的電力市場(chǎng)做了對(duì)比，探討了廣東的改革是否為電力市場(chǎng)成功吸引了新的參與方，分析了改革對(duì)于電力行業(yè)企業(yè)運(yùn)營(yíng)和投資決定的影響，最后為中國(guó)政府深化電力行業(yè)改革提出了幾個(gè)建議。

內(nèi)容簡(jiǎn)介

廣東是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體量最大、最成功的省份。它最近開展了批發(fā)電力市場(chǎng)試點(diǎn)，發(fā)電企業(yè)和售電公司可以在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，為大的工業(yè)用戶提供電力。本文的目的是評(píng)價(jià)廣東的市場(chǎng)改革，并討論廣東的電力市場(chǎng)模式需要根據(jù)具體情況做出哪些調(diào)整。

本文重點(diǎn)關(guān)注的是廣東的哪些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)既對(duì)廣東本身也對(duì)全國(guó)其他地區(qū)有借鑒意義。文章根據(jù)中國(guó)各利益相關(guān)方的經(jīng)驗(yàn)，說(shuō)明了要對(duì)世界上最大的電力系統(tǒng)進(jìn)行成功的改革需要解決哪些關(guān)鍵性問題。

根據(jù)對(duì)廣東的試點(diǎn)市場(chǎng)及其影響的研究，我們對(duì)中國(guó)電力市場(chǎng)改革提出如下改進(jìn)建議：

第一，需要認(rèn)識(shí)到，隨著市場(chǎng)改革和價(jià)格下降，發(fā)電資產(chǎn)將貶值。如有必要，應(yīng)該對(duì)國(guó)有發(fā)電企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行重組，以增加競(jìng)爭(zhēng)和分散資產(chǎn)損失。還可以考慮讓電力用戶承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型費(fèi)，也就是從電力用戶的受益中收取一部分，用于直接補(bǔ)償發(fā)電企業(yè)的損失和資產(chǎn)貶值。

第二，廣東需要發(fā)展為所有發(fā)電企業(yè)服務(wù)的日前市場(chǎng)，并且將此市場(chǎng)與電力調(diào)度結(jié)合起來(lái)。目前實(shí)行的部分月度市場(chǎng)已經(jīng)成功地催生了一批新的市場(chǎng)參與者(售電公司)，但是，月度市場(chǎng)并沒有為運(yùn)營(yíng)和投資提供合適的價(jià)格信號(hào)。如果建立一個(gè)完整的日前市場(chǎng)，將難以避免地出現(xiàn)大爆炸式交易。這種大爆炸式交易方式也是英國(guó)和美國(guó)的電力批發(fā)市場(chǎng)曾經(jīng)經(jīng)歷過(guò)的。

第三，有必要在一個(gè)省進(jìn)行更全面的實(shí)驗(yàn)。要開展真正的電力市場(chǎng)試點(diǎn)，就應(yīng)該有針對(duì)所有發(fā)電企業(yè)和電力用戶的一整套電力批發(fā)市場(chǎng)。所謂的整套電力批發(fā)市場(chǎng)，應(yīng)該既包括能源市場(chǎng)(包括年度、月度、日前和日內(nèi)市場(chǎng))也包括輔助服務(wù)市場(chǎng)(特別是頻率和短期運(yùn)行備用市場(chǎng))。目前中國(guó)所有的電力市場(chǎng)試點(diǎn)都還沒有做到這一點(diǎn)，包括廣東。要想開展這樣的全面試點(diǎn)，廣東是一個(gè)很好的候選地，因?yàn)樗某跏茧妰r(jià)較高，而且電力行業(yè)在 GDP 中所占比重相對(duì)較小。

第四，中國(guó)電力市場(chǎng)改革走回頭路的可能性比很多其他國(guó)家要大。其原因是過(guò)去五年的進(jìn)展不大，而且電改本身也缺乏立法支撐。此次電改的基礎(chǔ)是 2015 年 3 月份的國(guó)務(wù)院 9 號(hào)文件，但該文件沒有法律效力，存在被撤銷的可能性。考慮到中國(guó)的政治周期更長(zhǎng)了(10 年以上)，所以改革需要有緊迫性。在英國(guó)，1987 年的大選確定了電力市場(chǎng)改革最多 5 年(實(shí)際時(shí)間只有 4 年)的實(shí)施時(shí)間表，而到了 1991 年，改革就已經(jīng)基本完成了。這個(gè)例子說(shuō)明，有必要在省級(jí)首先確立一個(gè)可行的試驗(yàn)計(jì)劃，然后為全面改革制定一個(gè)有雄心的時(shí)間表。

一、引言

2015 年 3 月，中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布了 9 號(hào)文件，啟動(dòng)了新一輪電力體制改革。改革的重點(diǎn)是，為電力批發(fā)引入市場(chǎng)機(jī)制，為電力零售引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而為工業(yè)用戶降低電價(jià)。廣東是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體量最大、最成功的省份。2016 年，廣東的出口、GDP、人口(1.08 億)和電力消耗分別占全國(guó)的 25%、10.6%、7.8%和 9.5%。.廣東的終端電價(jià)在中國(guó)相對(duì)較高(居民用電和大多數(shù)工商用電都是如此)，需要從其他省引進(jìn)電力。廣東省轄區(qū)內(nèi)的深圳特區(qū)試點(diǎn)了一些新的市場(chǎng)機(jī)制，但這些機(jī)制還沒有在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。

廣東是中國(guó)國(guó)內(nèi)電力市場(chǎng)改革的領(lǐng)頭羊，而它所在的中國(guó)南方電網(wǎng)自從 2002 年建立以來(lái)也一直是中國(guó)電力系統(tǒng)里的一個(gè)具有活力和創(chuàng)新性的地區(qū)，即使是在 9 號(hào)文件發(fā)布之前，深圳就已經(jīng)在 2014 年開始了電力市場(chǎng)改革試點(diǎn)，其內(nèi)容包括建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系，并在某些發(fā)電企業(yè)和零售用戶之間建立月度合約交易機(jī)制。2016 年，廣州電力交易中心成立，促進(jìn)了全省范圍的電力交易。

本文的目的是，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)描述并分析廣東在引入電力批發(fā)和零售市場(chǎng)機(jī)制方面的進(jìn)展。本文建立在我們前一篇文章(Pollitt, Yang and Chen, 2017)的基礎(chǔ)之上。

前篇文章談及了中國(guó)電力市場(chǎng)改革的 14 個(gè)方面(更早的文章請(qǐng)見 Joskow, 2008 以及Pollitt and Anaya, 2016)，并在每個(gè)方面就如何降低工業(yè)用戶的電價(jià)提出了一系列建議。

在前篇文章中，我們強(qiáng)調(diào)了以下四個(gè)關(guān)鍵性建議：第一，改革電廠調(diào)度體制，以最大程度地降低系統(tǒng)成本;第二，改革輸配電價(jià)體制，以激勵(lì)電網(wǎng)降低成本;第三，對(duì)工業(yè)電價(jià)和居民電價(jià)進(jìn)行再平衡，減小兩者差距，以更好地反映服務(wù)的基礎(chǔ)成本;第四，減少目前對(duì)于發(fā)電和電網(wǎng)的過(guò)度投資，以更好地反映電力系統(tǒng)的基本供求關(guān)系。電力市場(chǎng)改革的成功與否，核心問題是首先要有運(yùn)行良好的電力市場(chǎng)(Stoft，2002)。從理論上講，如果發(fā)電企業(yè)和售電公司之間有適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，那么我們?cè)谇捌恼轮刑岢龅膸讉€(gè)關(guān)鍵性建議應(yīng)該會(huì)得以實(shí)現(xiàn)。因此，我們對(duì)于廣東省電力市場(chǎng)改革的研究主要集中在以下幾個(gè)問題：廣東最近的改革到目前為止取得了哪些主要成果?市場(chǎng)試點(diǎn)是如何改變傳統(tǒng)支付體系和電廠調(diào)度體系的?輸配電價(jià)是如何計(jì)算以及如何監(jiān)管的?市場(chǎng)試點(diǎn)是如何影響發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)和投資決定的?在將區(qū)域間電力交易納入電力市場(chǎng)方面，取得了哪些進(jìn)展?在創(chuàng)建一個(gè)全面的電力市場(chǎng)體系方面，取得了哪些進(jìn)展?

本文旨在評(píng)估改革進(jìn)展以及廣東是如何根據(jù)本地情況調(diào)整電力市場(chǎng)模式的。要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)完整的電力市場(chǎng)體系，說(shuō)易做難，實(shí)際上全世界各個(gè)國(guó)家或地區(qū)都是根據(jù)本地情況開發(fā)自己的體系的(比如美國(guó)的 PJM 就與英國(guó)的市場(chǎng)不同)。本文說(shuō)明了廣東試點(diǎn)過(guò)程中的哪些經(jīng)驗(yàn)既對(duì)本省也對(duì)中國(guó)其他地區(qū)有借鑒意義。文章根據(jù)中國(guó)各利益相關(guān)方的經(jīng)驗(yàn)，說(shuō)明了要對(duì)世界上最大的電力系統(tǒng)進(jìn)行成功的改革需要解決哪些關(guān)鍵性問題。文章還對(duì)省一級(jí)改革的未來(lái)步驟提出了一些建議。希望本文能為目前關(guān)于中國(guó)應(yīng)該如何具體實(shí)施電力行業(yè)改革的討論做出一些貢獻(xiàn)，并有助于相關(guān)人員根據(jù)中國(guó)具體情況進(jìn)一步研究國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)的借鑒意義。

本文其他部分的結(jié)構(gòu)如下：第二部分將首先討論廣東電力市場(chǎng)改革的背景，包括廣東電力系統(tǒng)的特點(diǎn)。第三部分將討論廣東電力市場(chǎng)試點(diǎn)的具體情況以及目前的市場(chǎng)設(shè)計(jì)是否適合其他地區(qū)的電力市場(chǎng)。第四部分將探討廣東在電力市場(chǎng)改革中引入新參與方的情況。第五部分將討論電改對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和投資決策的影響。在第三至第五部分里，我們將介紹一些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以更好地分析廣東電改到目前為止的成果。第六部分將根據(jù)目前的市場(chǎng)設(shè)計(jì)和改革效果，提出一些改進(jìn)建議。

二、背景

1.廣東省概況

圖 1 廣東省地圖

廣東(見圖 1)在整個(gè)中國(guó)的政策制定中起著重要作用 9 。它一直是推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制的先行者，比如在完善法律和治理體系方面。省會(huì)廣州是世界上人口最多的城市之一(約 2000 萬(wàn)，僅次于北京)。第二大城市深圳(人口 1200 萬(wàn))也是一個(gè)國(guó)際性特大城市，位于香港對(duì)面，是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，它在 1979 年的時(shí)候還是一個(gè)只有 3 萬(wàn)人的集鎮(zhèn) 10 。廣東位于珠江三角洲(以及粵港澳大灣區(qū))，本區(qū)域的很大一部分出口就通過(guò)珠江三角洲。深圳相對(duì)獨(dú)立于廣東省政府，有其自己的監(jiān)管體制。該地區(qū)在治理方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的例子包括：深圳是金融監(jiān)管政策方面的先行者，而廣州擁有中國(guó)三個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院中的一個(gè) 11 。廣東在政治上對(duì)于全中國(guó)也很重要，中國(guó)共產(chǎn)黨的很多中央高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人都曾經(jīng)在廣東省政府工作過(guò)。

廣東在 2012 年開始實(shí)施碳排放試點(diǎn)，是參與試點(diǎn)的兩省五市之一。這七個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的政府可以決定哪些行業(yè)參與試點(diǎn)。其中，只有廣東對(duì)于排放許可的拍賣進(jìn)行了試點(diǎn)。廣州碳排放權(quán)交易所對(duì)三種產(chǎn)品進(jìn)行交易：廣東省碳排放配額(GDEA)、中國(guó)的核證減排量(CER)以及本省的 CER 。其中，10%的配額可以來(lái)自本省的CER，30%可以來(lái)自其它省的 CER。試點(diǎn)開始時(shí)涵蓋了電力、水泥、石化和鋼行業(yè)，在 2016 年的時(shí)候又納入了航空和造紙行業(yè)。2017 年 12 月，中國(guó)政府宣布啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易系統(tǒng)，將涵蓋電力和熱能行業(yè) 。碳價(jià)從 2013年的每噸 60元人民幣降到了2017 年的每噸 12 元人民幣，這與歐盟碳排放交易體系中的碳價(jià)問題類似。納入該體系的門檻是每年 2 萬(wàn)噸排放量。全國(guó)性市場(chǎng)的交易價(jià)格預(yù)計(jì)從開始時(shí)的每噸 30 元左右上升到 2030 年的每噸 200 元。人們認(rèn)為試點(diǎn)市場(chǎng)和全國(guó)性市場(chǎng)將并存 3-5 年的時(shí)間，而不是將他們連接起來(lái)。廣東碳市場(chǎng)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)可以作為全國(guó)性市場(chǎng)設(shè)計(jì)的參考(見Wang et al., 2016) 。在碳交易市場(chǎng)、電力市場(chǎng)以及可再生能源證書市場(chǎng)之間，有很多交叉的地方。Cheng et al. (2016)的分析表明，較高的碳價(jià)(比如每噸二氧化碳 10美元)將導(dǎo)致廣東用于發(fā)電的煤炭使用顯著減少(并導(dǎo)致天然氣的使用增加)，另外，這還可能產(chǎn)生顯著的空氣污染防治協(xié)同效益(見 Cheng et al., 2016)。

廣東只是中國(guó)的多個(gè)碳市場(chǎng)試點(diǎn)地區(qū)之一。其他重要試點(diǎn)地區(qū)的覆蓋面和價(jià)格情況各不相同。廣東缺少便宜的天然氣，用煤則需要長(zhǎng)距離運(yùn)輸，所以電價(jià)高，因此，相對(duì)其他地區(qū)來(lái)說(shuō)，廣東的碳價(jià)對(duì)電價(jià)的提升作用更大。

圖 2 廣東電力行業(yè)改革的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)

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責(zé)任編輯：李鑫

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