我國(guó)電改也存在“路徑依賴”

我國(guó)的電改也存在明顯的“路徑依賴”。從改革開放算起，我國(guó)電改大體上經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

第一階段(1978—1985年)：主要解決電力供應(yīng)嚴(yán)重短缺問題。

當(dāng)時(shí)的電力部提出利用部門與地方及部門與部門聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等辦法來(lái)解決電力建設(shè)資金不足的問題，并且對(duì)集資新建的電力項(xiàng)目按還本付息的原則核定電價(jià)水平。

第二階段(1987—2002年)：主要解決政企合一問題。

提出“政企分開、省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的“二十字方針”和“因地因網(wǎng)制宜”的電力改革與發(fā)展方針。1997年，國(guó)家電力公司在北京正式成立。隨后撤銷電力工業(yè)部，其行政管理和行業(yè)管理職能分別被移交至國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)。

第三階段(2002—2014年)：廠網(wǎng)分開與電力市場(chǎng)初步發(fā)育階段。

2002年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《電力體制改革方案》(即電改“5號(hào)文”)，提出了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的16字方針并規(guī)劃了改革路徑。根據(jù)該方案，廠網(wǎng)分開、主輔分離等一系列改革開始推進(jìn)。

第四階段(2015年至今)：電力市場(chǎng)改革的深化階段。

2015年3月15日中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(即電改“9號(hào)文”)，啟動(dòng)以“管住中間、放開兩頭”為指導(dǎo)思想，以“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”為重點(diǎn)的新一輪電改。

這四個(gè)階段中，前一階段改革的成果成為后一階段改革的前提。通過聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等形式，在一定程度上緩解了電力短缺的問題，也形成了我國(guó)電力行業(yè)以國(guó)有資本(又分為中央國(guó)企和省、市各級(jí)地方國(guó)企)為主體，外資、民營(yíng)等多種所有制經(jīng)濟(jì)形式共存的客觀事實(shí)。

2002年“5號(hào)文”啟動(dòng)了第一輪以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的電改，實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)了電力行業(yè)快速發(fā)展。2014年全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到13.6億千瓦，發(fā)電量達(dá)到5.5萬(wàn)億千瓦時(shí)，發(fā)電能力位列世界第一，單位千瓦造價(jià)下降，改革成效顯著。但由于競(jìng)價(jià)上網(wǎng)遲遲未能實(shí)施，交易機(jī)制建立不起來(lái)，改革成了“半拉子工程”，甚至帶來(lái)一系列新的問題。例如，“廠網(wǎng)分開”后發(fā)輸電的協(xié)調(diào)規(guī)劃問題和不得已而建立的廠網(wǎng)聯(lián)席會(huì)議制度。

由于廠網(wǎng)重新合并的可能性已不存在，在這種情況下，2015年“9號(hào)文”啟動(dòng)了以放開配售電業(yè)務(wù)為抓手的新一輪電改，抓住了當(dāng)前我國(guó)電力體制問題的要害。售電側(cè)放開打破了電網(wǎng)的中間環(huán)節(jié)壟斷，使電力商品的供(發(fā)電)需(用電)方能直接見面，自主確定電量和電價(jià)，還原了電力商品屬性。而增量配電業(yè)務(wù)改革不但在配電網(wǎng)投資與運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，更重要的作用在于將徹底厘清配電網(wǎng)真實(shí)成本(輸配電價(jià)核算最困難的環(huán)節(jié))，從而有助于準(zhǔn)確核算整個(gè)電網(wǎng)的真實(shí)成本，成為輸配電價(jià)改革的有力抓手。雖然我國(guó)電改過程艱難，但卻有著清晰的路徑與歷史邏輯。

從以上英國(guó)、中國(guó)電改歷程的回顧，可以看出電力工業(yè)制度變遷過程中明顯的“路徑依賴”特征，這也能為電改研究者和決策者帶來(lái)一些有益的啟示。

破除對(duì)國(guó)外市場(chǎng)的迷信

市場(chǎng)化后的電力系統(tǒng)成為復(fù)雜的“工程—經(jīng)濟(jì)”耦合系統(tǒng)，也是目前世界上規(guī)模最龐大、因素最復(fù)雜、資金和技術(shù)最密集的人造工業(yè)系統(tǒng)。作為一種行業(yè)經(jīng)濟(jì)體制，電力市場(chǎng)的模式和交易機(jī)制與各國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)制度、法律環(huán)境、文化背景、工業(yè)發(fā)展水平等密切相關(guān)，不存在一成不變的“完美模式”。國(guó)外電力市場(chǎng)實(shí)際運(yùn)行已有30多年的歷史，但仍在不斷修改完善過程中，并不存在所謂“成熟的市場(chǎng)”。

近期美國(guó)能源部與各大區(qū)域電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商關(guān)于電力市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制等問題的激烈爭(zhēng)論引起了各方面的廣泛關(guān)注。美國(guó)能源部認(rèn)為，“市場(chǎng)扭曲”已使美國(guó)電力系統(tǒng)的可靠性(reliability)和彈性(resilience)受到威脅。

實(shí)際上，早在2015年，美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校S. Borenstein 和 J. Bushnell教授基于美國(guó)電力市場(chǎng)的實(shí)際數(shù)據(jù)所做的研究報(bào)告《20年重組后的美國(guó)電力工業(yè)》，就已分析指出了美國(guó)20年電改存在的問題。他們認(rèn)為，美國(guó)電改的最大政治動(dòng)機(jī)是“租金轉(zhuǎn)移”(可理解為利益重新分配)，而不是提高效率。雖然電改提高了發(fā)電環(huán)節(jié)的效率，但總體結(jié)果令人失望。實(shí)際上，改革后的電價(jià)變化更多是受外生因素的驅(qū)動(dòng)(如發(fā)電技術(shù)的進(jìn)步和天然氣價(jià)格的波動(dòng))，而不是電改的結(jié)果。

作者甚至直截了當(dāng)?shù)刂赋觯?ldquo;通過改革大大提高效率和降低用電成本”的希望大部分屬于錯(cuò)覺——雖然20多年來(lái)美國(guó)電力工業(yè)的變化是巨大的，但并沒有實(shí)現(xiàn)改革的初衷，許多州甚至對(duì)當(dāng)初電力市場(chǎng)改革的決定非常后悔，但倒退回舊有體制也不可能了。

美國(guó)的電力市場(chǎng)改革歷程為我國(guó)當(dāng)前的電改提供了非常好的參照;歐洲、加拿大、澳大利亞等地區(qū)的電改經(jīng)驗(yàn)也值得我們學(xué)習(xí)。但是每一種市場(chǎng)模式的出現(xiàn)都有其外在條件和前因后果，因此無(wú)法照抄，也不能孤立地看待市場(chǎng)改革的某個(gè)斷面。

我國(guó)電改與國(guó)外起點(diǎn)不一樣，目標(biāo)也有所區(qū)別，國(guó)外市場(chǎng)模式無(wú)法照搬照抄，應(yīng)結(jié)合國(guó)情進(jìn)行“路徑創(chuàng)新”。