本文對近40年來我國電力體制演變進(jìn)行了理論解析，認(rèn)為“國有經(jīng)濟(jì)在電力行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)電力作為基礎(chǔ)性行業(yè)要承擔(dān)國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能”是我國電改不同于其他國家的制度前提。

文章還分析了不同發(fā)展階段我國電力體制改革的驅(qū)動(dòng)力量，并指出“5號文”的本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國資國企改革，而“9號文”則僅是對傳統(tǒng)電力體制的自我完善。文章根據(jù)目前電改中存在的問題，強(qiáng)調(diào)了電力體制改革堅(jiān)持市場化方向的必要性及著力點(diǎn)。

同時(shí)，由于現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大，所以真正的體制變革或許要以十年期為界來審視，而這段時(shí)間正是我們深化理論和認(rèn)識的重要時(shí)期。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院成本與價(jià)格研究室副研究員

中國電力體制由整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制及電力行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的定位和功能所決定，改革開放之前如此，改革開放至今仍是如此。我國電力體制改革不同于國外的制度前提在于，國有經(jīng)濟(jì)在電力行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)電力作為基礎(chǔ)性行業(yè)要承擔(dān)國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能。

這兩點(diǎn)塑造了電力行業(yè)的短期資源配置機(jī)制和長期動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。同時(shí)，當(dāng)前電力發(fā)展面臨的一些改革難題，也可以從這一制度前提及隨后的行業(yè)體制沿革中追溯。

電力體制改革的起點(diǎn)

改革開放之前，國家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和電力行業(yè)的功能定位決定了當(dāng)時(shí)的電力體制——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得電力資源配置中的價(jià)、量、投資的決定權(quán)高度集中，電力在國民經(jīng)濟(jì)中的作用則成為計(jì)劃定價(jià)、定量、定投資的主要依據(jù)。

當(dāng)時(shí)，為了支撐國民經(jīng)濟(jì)增長，電價(jià)受到嚴(yán)格控制并被嚴(yán)重扭曲，結(jié)果造成了“六五”期間(1981-1985年)的平均銷售電價(jià)反而比“一五”期間(1953—1957年)下降30%，而同期供電成本則在不斷提高。電力與其他行業(yè)形成了中央財(cái)政強(qiáng)預(yù)算約束下的行業(yè)交叉補(bǔ)貼，這造成電力行業(yè)既缺乏發(fā)展動(dòng)力又缺乏效率，成為當(dāng)時(shí)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

改革開放之初，中央財(cái)政集中辦電資本嚴(yán)重匱乏，“讓電力行業(yè)具備‘以電養(yǎng)電’的能力”成為迫切的需求，在這種背景下，“集資辦電”應(yīng)運(yùn)而生。

集資辦電，就是把國家統(tǒng)一建設(shè)電力和統(tǒng)一電價(jià)的辦法，改為鼓勵(lì)地方、部門和企業(yè)投資建設(shè)電廠，并對部分電力實(shí)行多種電價(jià)的辦法。集資辦電直接形成了多元投資主體，其中的電價(jià)改革則提供了投資激勵(lì)。

具體來講，伴隨著投融資體制改革，為保障投資激勵(lì)，電價(jià)具備了回收投資成本的功能，從而形成成本加成的定價(jià)特征。與此相適應(yīng)，定價(jià)權(quán)需要分散化，即下放給地方政府。成本加成的定價(jià)特征和地方政府的定價(jià)自主權(quán)，共同帶動(dòng)了多元投資主體的投資快速增長：一方面，這迅速消除了電力行業(yè)對其他行業(yè)(主要是工業(yè))的交叉補(bǔ)貼;另一方面，帶動(dòng)的投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了補(bǔ)償性增長的水平。

如何看待集資辦電時(shí)期的探索

集資辦電及相關(guān)政策確實(shí)帶來許多變化，但決定體制演變的根本的制度性因素均未改變。實(shí)際上，集資辦電及相關(guān)政策雖然為體制探索爭取了時(shí)間，但其本身不具備走向市場化的條件，甚至作為一種偏向性政策，反倒引發(fā)了一系列問題。

國有經(jīng)濟(jì)在電力行業(yè)的主體地位和主導(dǎo)作用并沒有因?yàn)榧Y辦電而改變。

集資辦電帶來的投資主體多元化，主要是地方政府所代表的國有經(jīng)濟(jì)主體的多元化，私人和外資投資雖然份額相對提高，但主要是作為補(bǔ)充。隨著政企分開、國企改革、投融資體制改革、財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，“為電力行業(yè)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一種長期發(fā)展機(jī)制”成為電力體制演化的內(nèi)在動(dòng)力。

電力行業(yè)在宏觀調(diào)控的作用并沒有因?yàn)榧Y辦電而弱化，只是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，以及行業(yè)和經(jīng)濟(jì)形勢的變化，其宏觀調(diào)控的作用方式要相應(yīng)變化而已。

集資辦電以來，電力行業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用主要通過電價(jià)傳導(dǎo)。然而，“電價(jià)對行業(yè)投資的激勵(lì)作用”與“電價(jià)的宏觀調(diào)控作用”不可避免地會(huì)產(chǎn)生協(xié)調(diào)難題。如何用穩(wěn)定的定價(jià)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)成為集資辦電時(shí)期電力體制調(diào)整的重要內(nèi)容。

實(shí)際上，由于存在“不可避免”的“協(xié)調(diào)難”問題，這種協(xié)調(diào)只可能以調(diào)整集資辦電相關(guān)政策的結(jié)局收尾，無法改變電力行業(yè)強(qiáng)大的宏觀調(diào)控作用

電力行業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性行業(yè)的定位，要求其必須保證國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定可靠電力供給，因而電力體制改革在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中相對穩(wěn)妥緩慢。

實(shí)際上，在國外壟斷行業(yè)的市場化改革中，電力部門基本上都是最晚推進(jìn)的。中國同樣如此，集中表現(xiàn)在計(jì)劃電量制一直保持了穩(wěn)定。實(shí)際上，集資辦電時(shí)期的計(jì)劃電量制只是下放了部分分電權(quán)，地方投資形成的電量分配仍處于計(jì)劃電量制框架內(nèi)，通過分電規(guī)則的局部調(diào)整實(shí)現(xiàn)收益的地方化。

上述三方面的內(nèi)容從根本上決定著集資辦電的出臺和演化，也決定了集資辦電很難直接走向市場化，而偏向型的政策設(shè)計(jì)特征也給后續(xù)改革埋下了隱患，最為突出的便是電價(jià)交叉補(bǔ)貼。

改革開放之初，我國居民(以照明為主)電價(jià)最高，電價(jià)結(jié)構(gòu)基本反映成本結(jié)構(gòu)。集資辦電之后，居民電價(jià)迅速地相對下降。這并非居民電價(jià)的絕對下降，而是工業(yè)電價(jià)等因多種電價(jià)政策而產(chǎn)生的絕對快速上升，進(jìn)入上世紀(jì)90年代，兩種電價(jià)便出現(xiàn)倒掛。

但由于當(dāng)時(shí)居民收入較低，電價(jià)敏感性較高，且面臨高通脹壓力(上世紀(jì)80年代末90年代初)，政府很難直面這一問題，更不愿引發(fā)社會(huì)壓力，因此居民電價(jià)整體保持了穩(wěn)定，并持續(xù)至今。

電力資源配置機(jī)制的制度化

隨著上世紀(jì)90年代國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，“讓電力行業(yè)資源配置機(jī)制更加制度化”成為日益強(qiáng)烈的需求。

黨的十四大提出“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”以后，全國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和基本原則得到系統(tǒng)化和具體化發(fā)展，電力體制改革的思路和方案逐步清晰。

當(dāng)時(shí)，一方面，中央所屬電力國有經(jīng)濟(jì)需要改革;另一方面，集資辦電培育的龐大地方電力國有經(jīng)濟(jì)也需要改革。改革的重點(diǎn)是政企分開、轉(zhuǎn)變國企經(jīng)營機(jī)制;同時(shí)，國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和國企脫困措施、國資管理體制探索均給國企效率提升創(chuàng)造了空間。這就為國有經(jīng)濟(jì)與電力行業(yè)的利益一致性奠定了基礎(chǔ)。從而徹底消除了傳統(tǒng)公有制經(jīng)濟(jì)難以適應(yīng)行業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的制度障礙。

由于電力體制改革相對于經(jīng)濟(jì)體制改革的被動(dòng)性，所以這種制度化安排必然要通過“自上而下”的方式推進(jìn)。

值得注意，集資辦電時(shí)期盡管在地方層面上進(jìn)行了有益的體制探索，但在國企經(jīng)營機(jī)制、政府經(jīng)濟(jì)管理職能、財(cái)稅體制、投融資體制上，地方是無力實(shí)現(xiàn)突破的。

因此，集資辦電時(shí)期“自下而上”的地方性制度創(chuàng)新，僅是電力體制“自上而下”改革的補(bǔ)充。所以可以看到，在1996年國家電力公司成立和1998年中央率先實(shí)現(xiàn)政企分開后，地方才逐步實(shí)現(xiàn)制度化的政企分開。

地方性制度創(chuàng)新也面臨著與宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)問題。例如，與集資辦電相伴隨的多種電價(jià)制度，給電價(jià)體系、技術(shù)路線、環(huán)境保護(hù)等造成的不利影響成為國家宏觀調(diào)控的掣肘。

為應(yīng)對上世紀(jì)90年代前中期的高通膨，國家采取了強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控措施才確保了經(jīng)濟(jì)的“軟著陸”。為此，中央繼續(xù)強(qiáng)調(diào)電力行業(yè)是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的基礎(chǔ)和手段，突出了計(jì)劃電量制的重要性，并開始整頓電價(jià)秩序。

上世紀(jì)90年代末到本世紀(jì)初，中國電價(jià)制度取消了自集資辦電以來的雙軌制，實(shí)現(xiàn)了定價(jià)權(quán)的上收，初步形成了“計(jì)劃電量制加政府定價(jià)機(jī)制”的(短期)資源配置方式。

這種安排作為一種強(qiáng)激勵(lì)性的容量機(jī)制(穩(wěn)定投資預(yù)期，消除風(fēng)險(xiǎn))，既與電力行業(yè)的資本需求相適應(yīng)，又與國有企業(yè)的投資激勵(lì)相適應(yīng)，而且國企具備的低資本成本和政治聯(lián)系，又強(qiáng)化了電力國企的投資競爭優(yōu)勢。而私人和外資企業(yè)的成本往往較高，被擠出市場也就不難理解。既能保障投資，又能降低電力成本，構(gòu)成了電力市場的國企改革紅利。接下來需要的就是將這一資源配置機(jī)制制度化。

制度化的標(biāo)志是2002年的“5號文”。需要注意，形式上的相似容易掩蓋性質(zhì)上的差異。盡管“5號文”相比于2015年的“9號文”，“體制”改革特征更明顯，但這些政策均圍繞國企改革紅利進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控職能而制定。

比如，廠網(wǎng)分離雖然與國際電力市場化改革的縱向結(jié)構(gòu)分拆一致，但實(shí)質(zhì)的落腳點(diǎn)是國企的專業(yè)化分工。集資辦電時(shí)期重發(fā)輕輸導(dǎo)致源網(wǎng)結(jié)構(gòu)失衡(電網(wǎng)的快速增長直到上世紀(jì)90年代后期才出現(xiàn))，因此廠網(wǎng)分離便成為一種保障電網(wǎng)投資激勵(lì)的選擇。另一方面，廠網(wǎng)分離本身也不是壟斷環(huán)節(jié)與競爭環(huán)節(jié)的有效分離，這種結(jié)構(gòu)支撐不起競爭性市場。

此外，盡管有些事后諸葛的味道，但現(xiàn)在看來，“5號文”前后的競價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)無不以失敗告終，也是必然。因?yàn)楦們r(jià)上網(wǎng)是協(xié)調(diào)多元市場主體利益關(guān)系的一種嘗試，但從性質(zhì)上講卻是對“計(jì)劃電量制加政府定價(jià)機(jī)制”的否定。除了市場結(jié)構(gòu)和規(guī)則設(shè)計(jì)的缺陷外，根本原因還在于市場競爭紅利遠(yuǎn)不及國企改革紅利來得巨大和清晰。所以，這里的邏輯不是因競價(jià)試點(diǎn)失敗而強(qiáng)化了計(jì)劃，而是電力行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力決定了競價(jià)試點(diǎn)只可能作為一種錦上添花的探索。

換言之，“5號文”的主要內(nèi)容實(shí)際上在上世紀(jì)90年代就已基本清晰，其本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國資國企改革。

盡管5號文是以“電力體制改革”方案的名義出現(xiàn)，其間也充滿了利益當(dāng)事主體的復(fù)雜博弈，但刻意而為或博弈而成的改革方案最終體現(xiàn)的仍是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用，即圍繞釋放國企改革紅利完成的制度構(gòu)建。

當(dāng)然，分析至此，對電力體制的描述仍缺少重要但常被忽略的一環(huán)，即國有企業(yè)的投資激勵(lì)不可避免地與電力行業(yè)長期的動(dòng)態(tài)平衡產(chǎn)生沖突，原因在于國企投資激勵(lì)的單向性——市場形勢無法產(chǎn)生約束企業(yè)投資的經(jīng)濟(jì)信號，更無力延伸到國資運(yùn)營領(lǐng)域。這種沖突在國民經(jīng)濟(jì)高速增長期并不突出，但當(dāng)供求形勢變化時(shí)，問題便會(huì)凸顯。這種現(xiàn)象在上世紀(jì)90年代中期供求緊張形勢得到緩解時(shí)就已經(jīng)表現(xiàn)出來。

以后，政府就開始采取階段性產(chǎn)能調(diào)控政策以維持電力行業(yè)的長期動(dòng)態(tài)平衡：上世紀(jì)90年代中期，關(guān)停小火電;本世紀(jì)初，上大壓小;近年來以來開始推動(dòng)煤電去產(chǎn)能。除此之外，這種由政府主導(dǎo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制也是中國電力行業(yè)特殊的技術(shù)進(jìn)步機(jī)制，因?yàn)槭袌鰺o法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)技術(shù)組合，所以政府之手填補(bǔ)了這一空白。

總之，短期的資源配置機(jī)制和長期的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，基本理順了集資辦電以來的國有企業(yè)、行業(yè)發(fā)展與宏觀調(diào)控，以及中央與地方(其中，地方利益的很大一部分是地方電力國企)間的關(guān)系。而這種電力資源配置機(jī)制一直維持至今。