“十三五”期間光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)扶持政策逐漸向分布式光伏和光伏扶貧電站轉移，特別是在國家能源局于2017年7月發(fā)布《關于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導意見》(國能發(fā)新能[2017]31號)后，各省2017年新增光伏發(fā)電建設規(guī)模優(yōu)先用于建設光伏扶貧電站，普通地面光伏電站的建設受到限制，部分省份因缺少新增建設規(guī)模指標而陷于停滯。收購已建成的地面光伏電站成為光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)投資的一種重要方式。

光伏電站并購中，電站的持續(xù)運營和電費收益能力是收購方關注的核心問題。可能影響電站持續(xù)運營的因素主要包括電站建設和運營所需的政府審批和許可文件的完備性、建設過程的合規(guī)性、用地的合規(guī)性以及驗收手續(xù)的完備性等;可能影響電站電費收益的因素包括發(fā)電量、電價以及電價補貼。基于我們對地面光伏電站并購盡職調查的經(jīng)驗，除并購項目法律盡職調查需要關注的一般性問題外，我們對地面光伏電站并購法律盡職調查中需要特別關注的事項進行了梳理和匯總。

一、電站立項、建設和運營所需的審批、許可文件

地面光伏電站屬于固定資產(chǎn)投資項目，盡職調查時需要關注電站的立項、建設和運營所需的審批、許可文件是否完備。

(一)立項文件

2013年8月《光伏電站項目管理暫行辦法》實施前，光伏電站實行核準制管理，核準機關一般為省級發(fā)改委，項目立項文件的形式為核準批復;《光伏電站項目管理暫行辦法》實施后，光伏電站實行備案制管理，早期一般由省級發(fā)展委進行備案，后來多數(shù)省份將光伏電站備案權限下放到市或縣級發(fā)改委，項目立項文件的形式為備案證明。

(二)建設前置審批、許可

地面光伏電站的建設前置審批、許可文件主要包括國土部門的土地預審意見(一般需要先取得國土部門出具的壓覆礦產(chǎn)資源情況證明)、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的規(guī)劃選址意見、環(huán)保部門的環(huán)評批復、水行政部門的水保批復、電網(wǎng)公司出具的電站接入系統(tǒng)方案評審意見，部分地區(qū)還要求取得文物主管部門、駐軍部隊或當?shù)匚溲b部門出具的項目選址范圍內文物情況、軍事設施情況證明。在電站開工建設前，還需要取得電站工程的工程規(guī)劃許可和建筑工程施工許可。

(三)驗收許可文件

地面光伏電站驗收階段涉及的行政審批、許可性文件主要包括環(huán)保驗收批復、水保驗收批復、消防驗收備案以及電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收報告等，具體見本文下文第五部分所述。

(四)發(fā)電許可

根據(jù)國家能源局的規(guī)定，除分布式發(fā)電項目以及裝機容量6MW(不含)以下的光伏電站外，其他光伏電站應當取得發(fā)電類電力業(yè)務許可;新建光伏電站在完成啟動試運行時間點后三個月內必須取得發(fā)電類電力業(yè)務許可證。

二、 電站實際建設情況與審批、許可文件是否相符

《光伏電站項目管理暫行辦法》規(guī)定項目單位不得自行變更光伏電站項目備案文件的重要事項，包括項目投資主體、項目場址、建設規(guī)模等主要邊界條件。盡職調查時需要關注電站的實際建設情況與審批、許可文件的規(guī)定是否一致，主要包括：

(一)項目投資主體在投產(chǎn)前是否發(fā)生變動

為制止光伏電站投資開發(fā)中的投機行為，新建電站投產(chǎn)前的投資主體變更受到嚴格限制，已辦理核準/備案手續(xù)的電站，未經(jīng)核準/備案機關同意，其投資主體及股權比例在并網(wǎng)投產(chǎn)前不得擅自變更。國家能源局2016年《新建電源項目投資開發(fā)秩序監(jiān)管報告》對倒賣項目路條或核準文件的違規(guī)行為，提出“采取責令限期整改、將出讓方投資主體納入不良信用記錄、取消可再生能源電價補貼、依法給予行政處罰并予公開通報等方式處理”的監(jiān)管意見。

(二)電站的建設地點是否發(fā)生變動

建設過程中如變更項目建設地點，一方面，根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)管政策，變更地面光伏電站的建設地點需要取得核準/備案機關的同意;另一方面，變更建設地點可能導致已經(jīng)取得的建設用地預審、環(huán)評批復和水保批復等與建設地點有關的審批、許可文件失效而需要重新辦理。盡職調查時需要關注電站的實際建設地點與核準/備案文件、用地預審預見、環(huán)評批復和水保批復等審批、許可文件規(guī)定的建設地點是否一致。

(三)電站的實際裝機容量與核準/備案容量是否相符

光伏發(fā)電實行新增建設規(guī)模管理，各地區(qū)投資主管部門僅可以在被分配的建設規(guī)模指標范圍內進行光伏發(fā)電項目的核準/備案，投資主體也僅可在核準/備案的規(guī)模范圍內建設。實踐中超過核準/備案的容量建設的情形較為普遍，但這種做法存在較大的風險：對尚未申報納入可再生能源資金補貼目錄的電站，其可能因擅自變更裝機容量而喪失申報電價補貼的資格;對已經(jīng)申報納入可再生能源資金補貼目錄的電站，其申報時可能未如實申報項目裝機容量。盡職調查時需要關注電站是否存在超核準/備案容量建設的問題。

三、 用地問題

地面光伏電站用地主要分為三類，一是光伏發(fā)電板的搭建用地，一般稱光伏區(qū)用地;二是升壓站、運營管理中心用地，一般稱升壓站用地;三是外送輸電線路用地。盡職調查時需關注各類用地的合規(guī)性。

(一)光伏區(qū)用地

根據(jù)國土資源部等五部委2015年9月聯(lián)合發(fā)布的《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，光伏區(qū)用地如使用未利用土地的，允許通過租賃方式使用，可不按建設用地管理;占用農用地的，一律按建設用地管理。光伏區(qū)占地面積較大，選址一般較為偏遠，多采取租用農村集體土地的方式使用，盡職調查時需要關注以下問題：

1、所租用土地的權屬是否清晰

土地權屬是否清晰關系到租用土地所需完成的用地手續(xù)以及土地租賃合同的效力。我國農村地區(qū)的集體土地所有權證書核發(fā)并不普遍，一般需要和當?shù)貒敛块T確認土地權屬。

2、土地出租人的內部流轉程序是否完善

根據(jù)《土地管理法》以及《農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》的規(guī)定，農村集體土地對外承包的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準;如村集體出租已由村民承包的土地的，需取得承包人的授權或委托。盡職調查時需要關注出租人的土地流轉程序是否完善。

3、項目是否占用農用地

光伏發(fā)電項目可以租用未利用地作為光伏區(qū)用地，但如果占用農用地的，須辦理建設用地審批手續(xù)。盡職調查時需關注租用土地的土地性質。如果占用農用地的，需要關注是否辦理了相應的建設用地審批手續(xù)。

4、項目是否占用林地

國家林業(yè)局《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》規(guī)定了光伏電站光伏區(qū)禁止使用的林地類型，同時明確可以采用“林光互補”的模式租用宜林地作為光伏區(qū)用地，但要求在施工期辦理臨時占用林地許可。盡職調查時需要關注電站是否占用林地。如占用林地，則需要關注電站占用林地的類型是否屬于禁止占用的林地類型;如屬于可以使用的林地，是否辦理了建設期的臨時占用林地許可。

(二)升壓站用地

光伏發(fā)電項目升壓站、運行管理中心和職工宿舍為永久用地，需要辦理建設用地審批手續(xù)后才可以占地建設。盡職調查時需要關注該等用地是否辦理了建設用地手續(xù)。

光伏電站建設周期較短，而建設用地審批流程復雜、耗時較長，實踐中未完成建設用地審批手續(xù)即占地建設的情形較為普遍。我國實行建設用地預審制度，通過用地預審是批準農用地轉用、土地征收和辦理供地手續(xù)的前提條件。通過用地預審雖然不意味著其必然可以通過建設用地審批，但通過用地預審可以明確該用地符合土地利用總體規(guī)劃和國家供地政策。在項目用地情況和國家土地政策不發(fā)生重大變化的情況下，理論上，對于已通過用地預審的建設項目通過后續(xù)建設用地審批應無實質法律障礙，但能否最終通過，還需考慮項目所在地的新增建設用地指標是否充足、土地征收方案、農用地轉用方案、耕地補充方案和征地補償安置方案等是否符合要求等因素。