近日，幾度推遲的“新電改”六大配套文件終于出臺(tái)，無疑這意味著中國電力發(fā)展體系將步入新階段。如果說2002年國發(fā)“5號(hào)文”提出“廠網(wǎng)分開、主輔分離”打破了電力體系大一統(tǒng)的壟斷，那么時(shí)隔13年之后，電力體制改革再次啟動(dòng)。此次六大配套文件的出臺(tái)及實(shí)施毫無疑問將打破電力行業(yè)原來的利益格局，撬動(dòng)新一輪的深化改革。

 

　　國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司巡視員王強(qiáng)表示，《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》、《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》、《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》、《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》、《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》這6個(gè)配套文件的發(fā)布，標(biāo)志著新一輪電改開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。

 

　　電力改革一直是能源領(lǐng)域改革最被寄予希望的一個(gè)。對(duì)于電力改革的理想化期待，自然是實(shí)現(xiàn)調(diào)度獨(dú)立、輸配分開，放開發(fā)電、供電、售電環(huán)節(jié)，允許民間資本進(jìn)入，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)電廠商直供電，最終形成從定價(jià)到運(yùn)行整體有效的電力市場。此次作為新電改最大紅利，售電側(cè)放開的情況無疑是業(yè)界最關(guān)心的內(nèi)容，電改配套文件的出臺(tái)，特別是推進(jìn)售電側(cè)改革、電力市場建設(shè)兩個(gè)配套文件的具體貫徹落實(shí)，必將在電力行業(yè)吸引更多社會(huì)資本參與電力建設(shè)，加快促進(jìn)在電力行業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

 

　　電改已是迫在眉睫

 

　　在2002年，國務(wù)院正式批準(zhǔn)《電力體制改革方案》，決定對(duì)電力工業(yè)實(shí)施市場化改革。經(jīng)過10余年的改革歷程，電力行業(yè)破除了獨(dú)家辦電的體制束縛,初步形成了電力市場主體多元化競爭格局。

 

　　雖然改革取得了一定成效，但電力行業(yè)某些矛盾和問題依舊突出。其中,交易機(jī)制缺失、市場化定價(jià)機(jī)制尚未完全形成等問題仍然突出,造成了市場配置資源的決定性作用難以發(fā)揮,節(jié)能高效環(huán)保機(jī)組不能充分利用,棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外,現(xiàn)行電價(jià)管理仍以政府定價(jià)為主,電價(jià)調(diào)整往往滯后于成本變化,難以及時(shí)并合理反映用電成本、市場供求狀況、資源稀缺程度和環(huán)境保護(hù)支出。

 

　　“長期以來，電力系統(tǒng)一直在國有控制下實(shí)行壟斷經(jīng)營，本次電改牽扯內(nèi)容較多，相比之前的改革，本次無疑更加深入，在多方面都提出了具體可行的操作規(guī)程和要求。而這其中重點(diǎn)的思路就是引入社會(huì)資本，擴(kuò)大改革范圍。因?yàn)橹挥猩鐣?huì)資本加入改革當(dāng)中來，市場才能逐步市場化，如果還是電力系統(tǒng)自己制定規(guī)則，那么改革就無從談起”。中宇資訊分析師關(guān)大利說道。

 

　　中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員景春梅認(rèn)為，電力行業(yè)的矛盾和問題不斷累積,煤電矛盾、電荒頻現(xiàn)、廠網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、新能源并網(wǎng)消納困難等,使得計(jì)劃與市場、壟斷與競爭的深層次矛盾表象化,影響國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源安全。新舊矛盾的交錯(cuò)并存,反映出推進(jìn)電力體制改革已迫在眉睫、刻不容緩。

 

　　有分析指出，隨著改革的深入，電力行業(yè)暴露出越來越多的問題，尤其是競爭是否是充分的、公平的、無條件的，能不能讓參與進(jìn)來的社會(huì)資本可以持續(xù)地投資下去。目前很多問題還難說，需要政策有較強(qiáng)的執(zhí)行力。對(duì)于電力改革，一定要還原電力商品屬性,形成由市場決定電價(jià)的機(jī)制,以價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)資源有效開發(fā)和合理利用。構(gòu)建電力市場體系,促進(jìn)電力資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。其次還要支持清潔能源發(fā)展,促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

 

　　如果說此前中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》是新一輪電改的“設(shè)計(jì)圖”,那么此次發(fā)布的配套文件則是指導(dǎo)電改落地生效的“施工圖”。對(duì)于已經(jīng)頑疾纏身的電力行業(yè)來說無疑是一方良藥。

 

　　新能源獲力挺

 

　　在公布6大電力體制改革配套文件，其中《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》明確指出，在保證電力供需平衡、保障社會(huì)秩序的前提下，實(shí)現(xiàn)電力電量平衡從以計(jì)劃手段為主平穩(wěn)過渡到以市場手段為主，并促進(jìn)節(jié)能減排。

 

　　“促進(jìn)節(jié)能減排”的主要手段就是建立“優(yōu)先發(fā)電制度”。根據(jù)該《意見》納入規(guī)劃的風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)電，以及調(diào)峰調(diào)頻電量均可享受優(yōu)先發(fā)電政策，這部分發(fā)電目前不參與市場競爭。

 

　　國家能源局新能源司負(fù)責(zé)人就電改推動(dòng)可再生能源并網(wǎng)消納問題答記者問時(shí)指出，近年來，并網(wǎng)消納問題始終是制約我國可再生能源發(fā)展的主要障礙。今年以來新能源消納形勢更加嚴(yán)峻，新能源與常規(guī)能源之間的運(yùn)行矛盾不斷加劇。大量的棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象既造成了可再生能源資源的巨大浪費(fèi)，削弱新能源行業(yè)發(fā)展動(dòng)力和后勁，也嚴(yán)重影響國家加快生態(tài)。

 

　　國家能源局法制和體制改革司司長梁昌新指出，此次意見出臺(tái)的一大亮點(diǎn)就是建立優(yōu)先發(fā)電制度,規(guī)范風(fēng)能、太陽能等清潔能源優(yōu)先發(fā)電,推動(dòng)清潔能源消納。同時(shí),促進(jìn)市場化交易,除納入優(yōu)先購電制度和優(yōu)先發(fā)電制度的發(fā)用電計(jì)劃之外,逐步放開其他發(fā)用電計(jì)劃,實(shí)現(xiàn)電力電量平衡，從以計(jì)劃手段為主平穩(wěn)過渡到以市場手段為主,并促進(jìn)節(jié)能減排。

 

　　“意見最大的亮點(diǎn)應(yīng)該是以文件形式提出了優(yōu)先發(fā)展清潔低碳能源。在于優(yōu)先保障清潔能源發(fā)電政策支持下，對(duì)于以風(fēng)能、太陽能等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是利好，有可能緩解或改變‘棄風(fēng)’、‘棄光’現(xiàn)象。而且隨著電力市場交易機(jī)制日益完善,各類電源競價(jià)上網(wǎng),低成本發(fā)電資產(chǎn)將獲得競爭優(yōu)勢,環(huán)保高效的機(jī)組將得到更大空間,促進(jìn)大容量高效機(jī)組替代小機(jī)組發(fā)電,以及水電和風(fēng)電等清潔能源優(yōu)先發(fā)電”。中國能建華東裝備鎮(zhèn)江設(shè)備公司項(xiàng)目經(jīng)理聶光輝說道。

 

　　中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平認(rèn)為，在電網(wǎng)建設(shè)仍然滯后的情況下，優(yōu)先發(fā)電制度可以在很大程度上解決可再生能源發(fā)電上網(wǎng)問題，緊隨其后的是清潔能源，煤電將進(jìn)一步受到擠壓。雖然這一政策主要針對(duì)風(fēng)電、太陽能等可再生能源，但該政策也將對(duì)天然氣發(fā)電產(chǎn)生拉動(dòng)作用。風(fēng)電、太陽能終究是不穩(wěn)定能源，在保證優(yōu)先發(fā)電的情況下，與比較清潔的天然氣組合發(fā)電將更受到市場青睞。

 

　　售電側(cè)開放引發(fā)關(guān)注

 

　　在本輪改革中，售電側(cè)改革是新一輪深化電力體制改革的重點(diǎn)，也是備受社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)，是中發(fā)9號(hào)文明確的一項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，改革以后，在售電側(cè)，民營資本可以投資或者直接成立售電公司，為民營資本進(jìn)入電力行業(yè)提供了新的領(lǐng)域、創(chuàng)造了一片新藍(lán)海。

 

　　售電側(cè)改革貫徹電改思想是將“向社會(huì)資本開放售電業(yè)務(wù)，多途徑培育售電側(cè)市場競爭主體。”文件稱，通過逐步放開售電業(yè)務(wù)，進(jìn)一步引入競爭，完善電力市場運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵(lì)越來越多的市場主體參與售電市場。同時(shí)，將原來由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的交易業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開,實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營與各類市場主體相對(duì)獨(dú)立。

 

　　聶光輝指出，售電側(cè)開放引發(fā)關(guān)注的原因在于，從目前的新電改可操作的層面看，售電側(cè)具有很強(qiáng)的可操作性，最大的受益者是發(fā)電企業(yè)，發(fā)電企業(yè)可以獨(dú)立設(shè)立售電公司，和用戶達(dá)成購售電協(xié)議，從受益上去分析，電網(wǎng)公司是不會(huì)輕易退出售電市場的，售電側(cè)開放是允許了各自擁有資源的發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)在新的市場環(huán)境中展開競爭。

 

　　按照實(shí)施意見，電網(wǎng)企業(yè)、售電公司和用戶都是售電側(cè)市場主體。電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)其供電營業(yè)區(qū)保底供電服務(wù)，在保障電網(wǎng)安全和不影響其他用戶正常供電的前提下，可通過市場參與競爭性售電業(yè)務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)按規(guī)定向交易主體收取輸配電費(fèi)用，代國家收取政府性基金;按照交易中心出具的結(jié)算依據(jù)，承擔(dān)市場主體的電費(fèi)結(jié)算責(zé)任，保障交易電費(fèi)資金安全。實(shí)際上，自新電改方案公布后，全國各地都在紛紛成立售電公司，其中，包括五大發(fā)電集團(tuán)還有民營企業(yè)等。

 

　　關(guān)大利表示，《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》，向社會(huì)資本開放售電業(yè)務(wù)，多途徑培育售電側(cè)市場競爭主體。就是對(duì)于符合要求的企業(yè)，可以允許開展售電業(yè)務(wù)，在之前完全是國家壟斷的行業(yè)，希望可以通過此舉，讓更多的社會(huì)資本參與到改革當(dāng)中來。而且文件更加明確了售電側(cè)市場主體，相關(guān)業(yè)務(wù)以及準(zhǔn)入條件。這樣電廠也可以參與到售電環(huán)節(jié)，有利于產(chǎn)銷一體化，電廠可以得到更直觀的市場需求信息。

 

　　售電側(cè)改革后，參與競爭的售電主體可分為三類，一是電網(wǎng)企業(yè)售電公司;二是社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)，擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司;三是獨(dú)立售電公司，不擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)，不承擔(dān)保底供電服務(wù)。信達(dá)證券能源行業(yè)首席分析師曹寅告訴記者，目前我國電力過剩明顯，發(fā)電企業(yè)參與售電業(yè)務(wù)可以擴(kuò)大電力銷量。

 

　　“在一個(gè)相對(duì)開放的產(chǎn)業(yè)鏈中，加上交易機(jī)構(gòu)受到由各個(gè)市場主體組成的管理委員會(huì)的制度約束，電網(wǎng)企業(yè)的售電公司，與社會(huì)資本組建的售電公司、發(fā)電企業(yè)的售電公司，處在了同一起跑線上。誰能勝出、誰能獲得用戶，是基于生產(chǎn)力的競爭，也即誰能提供更廉價(jià)的電價(jià)、更好的服務(wù)”。曹寅說道。

 

　　有分析指出，發(fā)電企業(yè)是售電市場放開后最具有優(yōu)勢的參與者。和當(dāng)?shù)卣P(guān)系好的發(fā)電企業(yè)可以通過大用戶直購電形式快速地切入售電市場。同時(shí),擁有低電價(jià)水電資源將是售電側(cè)放開后的核心競爭力。而2015-2020年,售電市場的規(guī)模將高達(dá)14458.97億元。

 

　　需要指出的是，由于電力改革牽扯的方方面面太多，尤其是之前基本是一個(gè)完全封閉的系統(tǒng)，所以目前改革還是在比較初級(jí)的階段，主要是基于輸配電、售電等方面，而上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)端的改革仍未有明顯進(jìn)展，電價(jià)尚不能像其他商品一般跟隨市場及時(shí)變化，這也是國家出于對(duì)CPI和國計(jì)民生等多方面考量。

 

　　關(guān)大利分析認(rèn)為，在推進(jìn)改革過程中，如何協(xié)調(diào)好發(fā)電企業(yè)的建設(shè)，避免出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，需要有更長遠(yuǎn)的計(jì)劃。同時(shí)我們還要看到新能源發(fā)電沒有得到電力管理部門的全面接納，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，所以改革之路依然漫長。