【注：國家發(fā)展改革委氣候司在《中國經(jīng)貿(mào)導刊》2015年第1期發(fā)表該文章。文章對建立全國碳排放權(quán)交易市場的必要性與緊迫性，工作基礎(chǔ)，總體部署，時間進度安排和保障措施進行說明。】

黨的十八屆三中全會提出推行碳排放權(quán)交易制度，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》明確要求逐步建立碳排放交易市場，2014年中央改革辦將“建立全國碳排放總量和分解落實機制，制定全國碳排放權(quán)交易管理辦法，建立國家碳排放權(quán)交易登記注冊系統(tǒng)”作為國家發(fā)展改革委牽頭的重點改革任務(wù)重點督辦。

一、必要性與緊迫性

我國溫室氣體排放總量大、增長快，已經(jīng)成為建立綠色低碳生態(tài)文明社會面臨的重要挑戰(zhàn)。碳排放權(quán)交易通過為重點排放單位設(shè)定總量控制目標，形成倒逼機制，促使企業(yè)加強碳排放管理，進而促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，為落實我國碳排放強度下降目標，推行溫室氣體排放總量控制和配額管理制度，確保落實2030年左右碳排放達到峰值的目標發(fā)揮積極作用。同時，碳排放權(quán)交易能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，增強企業(yè)的參與主動性，降低全社會的減排成本。此外，推行碳排放權(quán)交易還能促進新興服務(wù)業(yè)發(fā)展，帶動節(jié)能低碳和循環(huán)產(chǎn)業(yè)投資，為加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略做出積極貢獻。

二、建立碳排放權(quán)交易市場的工作基礎(chǔ)

為探索和積累經(jīng)驗，2011年11月我們組織北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳等7個省市開展碳排放權(quán)交易試點。在試點省市帶動下，浙江等十多個非試點省（區(qū)）和城市也先期開展了一些基礎(chǔ)性工作。2014年我們按照中央改革辦部署，啟動了全國碳排放權(quán)交易市場頂層設(shè)計。隨著相關(guān)工作的有序展開，目前建立全國碳排放權(quán)交易市場的基礎(chǔ)已初步具備。

一是實踐基礎(chǔ)。各試點省市扎實開展大量基礎(chǔ)工作，利用較短時間建立起交易制度體系。到2014年6月，7個試點省市全部相繼啟動交易，共納入排放企業(yè)和單位1919家，配額總量合計約12億噸。截至2014年10月底，7個試點碳市場累計成交約1375萬噸二氧化碳，累計成交金額5. 2億元。試點省市2013年度碳排放配額清繳工作順利完成，配額清繳率均在96%以上，碳排放權(quán)交易市場運行總體平穩(wěn)。

二是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。2013年國家發(fā)展改革委會同國家統(tǒng)計局下發(fā)《關(guān)于加強應(yīng)對氣候變化統(tǒng)計工作的意見的通知》，完善溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計。試點省市出臺了重點企業(yè)溫室氣體核算與報告指南，選擇第三方核查機構(gòu)對有關(guān)企業(yè)開展了碳排放盤查。國家層面已完成14個重點行業(yè)企業(yè)的碳排放核算報告指南，即將作為國家標準頒布，其余行業(yè)的碳排放核算報告指南也在抓緊編制。

三是政策基礎(chǔ)。加強法制建設(shè)是碳排放權(quán)交易市場的重要前提。2014年中央改革辦明確將制定《碳排放權(quán)交易管理辦法》作為重點改革任務(wù)。各個試點省市采取了出臺地方人大立法、政府令等不同的方式、分不同的階段解決立法河題，為全國碳排放權(quán)交易市場法制建設(shè)提供了經(jīng)驗。

三、建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場的總體部署

建立全國碳排放權(quán)交易市場的主要工作包括：

（一）建立具有強制約束力的法律法規(guī)

建議國務(wù)院出臺行政法規(guī)《碳排放權(quán)交易管理條例》，由主管部門會同相關(guān)部門制定出臺《碳排放權(quán)交易總量確定和配額分配機制方案》及其他配套細則。

（二）確定碳排放權(quán)交易覆蓋范圍

以控制化石能源產(chǎn)生的二氧化碳為主，將電力、冶金、建材等重點排放行業(yè)中排放達到一定規(guī)模的企業(yè)納入交易體系，逐步增加溫室氣體種類和涵蓋企業(yè)范圍。

（三）設(shè)定碳排放權(quán)交易配額總量

基于我國碳排放強度下降目標、能源消費總量控制目標、煤炭消費總量控制目標等宏觀政策目標，建立碳排放總量制度和分解落實機制，以此為基礎(chǔ)，再結(jié)合納入企業(yè)的歷史排放清況、相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，設(shè)定各省區(qū)市碳排放權(quán)交易的配額總量。

（四）制定配額分配方案

依據(jù)納入企業(yè)的排放特點和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，并考慮維護其國際競爭力等因素，提出碳排放配額分配的原則、方法和標準，并確定具體的分配方案。

（五）建立核算、報告與核查體系

頒布全國企業(yè)溫室氣體排放報告管理辦法，發(fā)布電力、冶金等重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算方法和標準，建立企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)報告和管理系統(tǒng)和第三方核查機制。

（六）建立國家碳交易注冊登記系統(tǒng)

通過建立專門的信息化碳交易注冊登記系統(tǒng)，準確記錄、跟蹤和管理排放配額持有和交易情況。

（七）確定交易平臺

初期以現(xiàn)貨交易為主，條件具備時引入期貨交易。對交易機構(gòu)進行有效監(jiān)管，并針對碳排放權(quán)交易可能存在的風險點，建立健全監(jiān)管制度，明確監(jiān)管部門和監(jiān)管責任。

（八）制定市場調(diào)節(jié)機制

綜合采用國家預留配額、出售經(jīng)核證的自愿減排量、配額有償拍賣、政府資金回購等手段，對市場供需進行必要的調(diào)節(jié)，確保市場平穩(wěn)運行。

四、時間進度安排

全國碳排放市場建設(shè)按照總體設(shè)計、分步實施的原則，分三個階段進行。

（一）準備階段（2014―2015年）

總體目標是完成碳排放權(quán)交易市場基礎(chǔ)建設(shè)工作，具備啟動交易的條件。其中2014年的主要任務(wù)是報請國務(wù)院發(fā)布《全國碳排放總量控制制度和分解落實機制實施方案》，國家發(fā)改委出臺部門規(guī)章《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》并建成國家碳交易注冊登記系統(tǒng)，具備運行條件。2015年的主要任務(wù)是與國務(wù)院法制辦銜接，爭取盡早出臺國務(wù)院行政法規(guī)，同時由主管部門出臺其他相關(guān)的配套細則和技術(shù)標準，以及所有行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算方法和標準，研究確定全國碳排放權(quán)交易配額總量及配額分配方法和標準，完善注冊登記系統(tǒng)，為啟動交易做好準備。

（二）運行完善階段（2016―2020年）

其中，2016―2017年為試運行階段，主要任務(wù)是根據(jù)出臺的各項政策法規(guī)，逐步將31個省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團納入全國碳排放權(quán)交易范圍，做好配額的初始分配，啟動市場運行。2017―2020年的主要任務(wù)是全面實施碳排放權(quán)交易體系，調(diào)整和完善交易制度，實現(xiàn)市場穩(wěn)定運行。

（三）穩(wěn)定深化階段（2020年以后）

主要任務(wù)是增加交易產(chǎn)品，發(fā)展多元化交易模式，逐步形成運行穩(wěn)定、健康活躍的交易市場。同時進一步提升市場容量和活躍程度，探索與國際上其他碳市場進行連接的可行性。

五、建立全國碳排放權(quán)交易市場的保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導

發(fā)揮各地區(qū)和相關(guān)職能部門作用，加強溝通協(xié)調(diào)，推動落實各項工作任務(wù)。各地區(qū)要將建立碳排放權(quán)交易市場作為重要體制機制改革，納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，明確任務(wù)、落實責任，確保完成本地區(qū)目標任務(wù)。建立碳交易專家支撐隊伍，加強相關(guān)的基礎(chǔ)研究和決策咨詢。

（二）完善財政金融配套政策

財政金融部門要研究提出支持碳排放權(quán)交易體系運行的金融財稅政策，加大資金支持力度，支持配額的分配與調(diào)節(jié)、第三方核查、注冊登記系統(tǒng)的運行和維護、市場監(jiān)管等工作，保證碳市場長期持續(xù)運行。

（三）開展能力建設(shè)

在全國范圍內(nèi)加強基礎(chǔ)能力建設(shè)，組織開展多層次、大面積、針對性強的培訓活動，建立長效人才培養(yǎng)和遴選機制，培養(yǎng)碳交易從業(yè)人員，為碳市場提供人才保障。

（四）加大宣傳力度

廣泛深入開展碳排放權(quán)交易重大意義的宣傳，進一步普及碳交易相關(guān)知識，提高社會各界對此項工作的認識水平，營造良好的社會氛圍。（國家發(fā)展改革委氣候司）