2017年10月1日起施行的《建設項目環(huán)境保護管理條例》對“未驗先投”違法行為的處罰作了較大調(diào)整，由原來的“10萬元以下罰款”提高到“20萬元以上100萬元以下罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下罰款”。“未驗先投”違法行為處罰力度的加大，對企業(yè)起到了較大的震懾作用。但是各地環(huán)保部門在執(zhí)法實踐中，對“未批先建”企業(yè)的“未驗先投”違法行為如何認定，存在不同理解和較大爭議。
　　查處“未批先建”企業(yè)“未驗先投”有何爭議？
　　2018年3月15日，某市環(huán)保部門執(zhí)法人員接群眾舉報，轄區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)某塑料加工企業(yè)未取得環(huán)保部門環(huán)評文件擅自動工建設，現(xiàn)場檢查時該企業(yè)已經(jīng)建成且投入生產(chǎn)。經(jīng)查，該企業(yè)于2017年12月開始動工建設，屬“未批先建”企業(yè)，于2018年1月9日建成投入生產(chǎn)。
　　環(huán)保部門在對該企業(yè)立案查處時，對涉案項目是否構成“未驗先投”環(huán)境違法行為出現(xiàn)分歧，主要有以下兩種觀點：
　　第一種觀點認為，根據(jù)2017年11月20日實施的環(huán)境保護部《建設項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》（國環(huán)規(guī)環(huán)評〔2017〕4號，以下簡稱《驗收辦法》）第十二條規(guī)定，企業(yè)環(huán)境保護設施的驗收期限一般不超過3個月，需要對該類環(huán)境保護設施進行調(diào)試或者整改的，驗收期限可以延長至12個月。
　　本案中，雖然涉案項目屬“未批先建”企業(yè)，但根據(jù)上述規(guī)定，也應給予其最長12個月驗收期限。即該涉案項目處于驗收期間，對其生產(chǎn)行為不能按“未驗先投”環(huán)境違法行為進行查處。若要進行查處，也應在最長12個月驗收期滿企業(yè)仍未完成驗收的情況下才能實施處罰。
　　第二種觀點認為，《驗收辦法》第十二條規(guī)定的最長12個月驗收期，僅僅適用于已編制環(huán)評報告且已取得環(huán)保部門環(huán)評審批文件的合法企業(yè)，不包括“未批先建”違法企業(yè)。即對“未批先建”違法企業(yè)又擅自投入生產(chǎn)的行為，環(huán)保部門一經(jīng)發(fā)現(xiàn)可以隨時按“未驗先投”環(huán)境違法行為進行查處，不受12個月驗收期限的限制。
　　驗收期內(nèi)的企業(yè)是否構成“未驗先投”？
　　新修訂的《建設項目環(huán)境保護管理條例》 第二十三條明確規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令關閉。”
　　《驗收辦法》第十二條規(guī)定：“除需要取得排污許可證的水和大氣污染防治設施外，其他環(huán)境保護設施的驗收期限一般不超過3個月；需要對該類環(huán)境保護設施進行調(diào)試或者整改的，驗收期限可以適當延期，但最長不超過12個月。”
　　“未批先建”違法企業(yè)為了追求利潤最大化，建設項目一旦建成一般會立即投入生產(chǎn)，“先上車后補票”或者“直接逃票”。因此，“未驗先投”作為最常見的環(huán)境違法行為之一，與“未批先建”環(huán)境違法行為屬“孿生兄弟”，兩個環(huán)境違法行為往往相繼發(fā)生，兩者之間存在緊密內(nèi)在聯(lián)系。
　　那么，對處于驗收期限或者調(diào)試期內(nèi)的企業(yè)，是否構成“未驗先投”環(huán)境違法行為，成為各地環(huán)保部門在執(zhí)法實踐中面臨的常見問題。
　　建議區(qū)分合法項目與違法項目
　　筆者認為，對處于驗收期限或者調(diào)試期內(nèi)的企業(yè)是否構成“未驗先投”環(huán)境違法行為，不能一概而論，應根據(jù)不同情況進行區(qū)分處理。
　　建議一：
　　對已取得環(huán)評文件的合法建設項目，可以適用《驗收辦法》第十二條處罰
　　鑒于《驗收辦法》是為了規(guī)范建設項目環(huán)境保護設施竣工驗收的程序和標準，強化建設單位環(huán)境保護主體的責任，根據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》配套制定而來，因此，在具體執(zhí)法實踐中認定“未驗先投”環(huán)境違法行為應將兩者結合起來。
　　根據(jù)上述規(guī)定，筆者認為，對已編制環(huán)評報告且取得環(huán)保部門環(huán)評審批文件的合法企業(yè)，應按照《驗收辦法》第十二條的有關規(guī)定，給予一般不超過3個月驗收期限；需要對環(huán)境保護設施進行調(diào)試或者整改的，驗收期限可以延期至12個月。
　　但是，對《驗收辦法》第十二條的適用應具有嚴格的要求，必須同時滿足三個條件：一是建設項目已編制環(huán)評報告且取得環(huán)保部門環(huán)評審批文件；二是建設單位應當確保調(diào)試期間污染物排放符合國家和地方有關污染物排放標準和排污許可等相關管理規(guī)定；三是環(huán)境保護設施已與主體工程同時建成，或者應當取得排污許可證已取得，建設單位才能對該建設項目環(huán)境保護設施進行調(diào)試。
　　綜上所述，筆者認為，對滿足上述三個條件的建設項目，給予其最長12個月的驗收期限，驗收期間的調(diào)試行為不構成“未驗先投”環(huán)境違法行為，原則上環(huán)保部門不以“未驗先投”違法行為進行查處。
　　建議二：
　　對“未批先建”違法建設項目，應首先依據(jù)新環(huán)評法第三十一條進行處罰
　　筆者認為，對“未批先建”的違法建設項目，環(huán)保部門首先應依據(jù)新修訂的《環(huán)境影響評價法》第三十一條有關規(guī)定，結合違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀。
　　鑒于新《環(huán)境影響評價法》并未禁止建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批。因此，建設單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權審批的環(huán)保部門應當受理。對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準決定。對不符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法不予批準，并可以依法責令恢復原狀。
　　如前所述，在“未批先建”違法建設項目完善環(huán)評手續(xù)之前，其行為始終處于違法狀態(tài)，且項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、是否符合環(huán)境影響評價審批要求均處于待定狀態(tài)；同時，此類違法項目需要配套建設的環(huán)境保護設施多數(shù)未與主體工程同時建成即直接投入生產(chǎn)或使用，通常還伴隨著污染物超標排放等其他環(huán)境違法行為。若再給予其最長12個月的驗收期限，很顯然違背立法精神和立法本意。
　　綜上所述，筆者認為，對“未批先建”違法企業(yè)又擅自投入生產(chǎn)或使用的行為，不適用《驗收辦法》第十二條有關最長12個月驗收期的規(guī)定。即環(huán)保部門一經(jīng)發(fā)現(xiàn)可以隨時按“未驗先投”環(huán)境違法行為進行查處，不受12個月驗收期限的限制。
　　作者單位：重慶市永川區(qū)環(huán)保局、重慶市江津區(qū)人民法院