江蘇省作為國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，在長(zhǎng)三角大氣污染防治中的作用舉足輕重，大氣污染防治任務(wù)十分艱巨。

近日，為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要思想，按照2018年全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃的安排，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)丁仲禮率全國(guó)人大執(zhí)法檢查組赴江蘇省，檢查《大氣污染防治法》落實(shí)情況，深入大氣污染防治工作一線(xiàn)，了解江蘇省大氣污染防治執(zhí)法中所面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

執(zhí)法檢查組先后到徐州、鎮(zhèn)江、南京等地進(jìn)行檢查，聽(tīng)取省、市、縣三級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)貫徹實(shí)施《大氣污染防治法》情況匯報(bào)，還專(zhuān)門(mén)就《大氣污染防治法》實(shí)施涉及的技術(shù)問(wèn)題與環(huán)保部門(mén)座談，并與人大代表、專(zhuān)家、學(xué)者、企業(yè)代表和基層執(zhí)法人員座談。在執(zhí)法檢查中，檢查組要求相關(guān)部門(mén)做到數(shù)據(jù)真、情況明。在江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)控中心和南京市工地?fù)P塵管控項(xiàng)目檢查時(shí)，執(zhí)法檢查組要求相關(guān)部門(mén)進(jìn)行鐵腕治霾、依法治霾、精準(zhǔn)治霾，嚴(yán)肅查處大氣污染違法行為。在檢查徐工集團(tuán)、考伯斯(江蘇)炭素化工有限公司和南京金陵石化及其碼頭綜合整治項(xiàng)目，考察VOCs減排、焦油蒸餾裝置區(qū)、新建村罐區(qū)尾氣治理裝置和中轉(zhuǎn)站碼頭VOCs治理等裝置時(shí)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)要切實(shí)履行法律義務(wù)，主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，狠抓節(jié)能減排、降耗治污。

從此次執(zhí)法檢查的情況看，江蘇省重視大氣污染防治，并采取了一系列積極有效的舉措，大氣質(zhì)量得到初步改善。5年來(lái)，在全省經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)63.8%、城鎮(zhèn)化率提高5.8個(gè)百分點(diǎn)的情況下，2017年，全省PM2.5濃度為49微克/立方米，比“大氣十條”基準(zhǔn)年2013年下降32.9%，超額完成“大氣十條”目標(biāo)任務(wù);空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率為68%，提高7.7個(gè)百分點(diǎn);13個(gè)設(shè)區(qū)市平均重污染天數(shù)為3天，減少23天;二氧化硫、氮氧化物排放量分別削減24.6%、27%。

但檢查組也注意到，江蘇省空氣質(zhì)量形勢(shì)依然嚴(yán)峻。雖然江蘇省PM2.5濃度逐年下降，但一年中還有1/3的天數(shù)沒(méi)有達(dá)標(biāo)，PM2.5年均濃度距離達(dá)標(biāo)還有較大差距。冬季霾污染問(wèn)題還沒(méi)有完全解決，夏季臭氧超標(biāo)問(wèn)題又快速凸顯，成為影響空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率的重要因素。由于大氣污染物排放總量仍在高位，導(dǎo)致空氣質(zhì)量改善成果不穩(wěn)固，一旦外部條件具備就可能誘發(fā)大幅波動(dòng)甚至惡化。

問(wèn)題一：結(jié)構(gòu)性問(wèn)題依然突出

江蘇省政府相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，江蘇省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局對(duì)大氣環(huán)境已經(jīng)形成短期固化效應(yīng)，是造成大氣污染的重要原因之一。

中國(guó)礦業(yè)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系主任田立江分析認(rèn)為，江蘇省化工高耗能企業(yè)比較多，交通工具構(gòu)成仍需大力優(yōu)化，由于建筑量大面廣，雨水較少，導(dǎo)致?lián)P塵增加，生活類(lèi)大氣污染也有明顯影響。加上外來(lái)輸入的污染物形成疊加效應(yīng)，使近地面大氣擴(kuò)散能力很差。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，江蘇省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)達(dá)4.8萬(wàn)家，其中重工業(yè)企業(yè)占60%以上，火電發(fā)電量、鋼鐵產(chǎn)量、水泥產(chǎn)量均居全國(guó)前三。在能源結(jié)構(gòu)方面，全省煤炭消費(fèi)總量約2.7億噸，居全國(guó)第五，單位國(guó)土面積耗煤量是全國(guó)平均水平的6.5倍。在交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)方面，全省貨運(yùn)量居全國(guó)前十，但鐵路貨運(yùn)量占比不足3%，主要靠柴油貨車(chē)運(yùn)輸。

江蘇省政府的這位負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)前，江蘇省依靠末端治理減排潛力十分有限，只有在調(diào)整結(jié)構(gòu)上狠下功夫，才能大幅削減污染排放，促進(jìn)空氣質(zhì)量根本改善。

中央環(huán)保督察對(duì)徐州市反饋的10項(xiàng)問(wèn)題中，有8項(xiàng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重有關(guān)。在此次調(diào)研過(guò)程中，檢查組發(fā)現(xiàn)，江蘇徐州開(kāi)發(fā)區(qū)將各類(lèi)企業(yè)圈在一起，導(dǎo)致污染物集中排放，局部大氣污染加劇，PM2.5排放超過(guò)地區(qū)平均水平。此外，工業(yè)園區(qū)外的“散亂污”企業(yè)數(shù)量仍較大，以土高爐冶煉焚燒廢舊電路板問(wèn)題較為突出，一方面資源回收率低，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)，另一方面在加工過(guò)程中導(dǎo)致嚴(yán)重的大氣污染。

問(wèn)題二：《大氣污染防治法》配套規(guī)章和政策制定滯后

標(biāo)準(zhǔn)體系仍需完善。在執(zhí)行《大氣污染防治法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)制度上，需做出更加嚴(yán)格的規(guī)定。現(xiàn)行《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB14554-93)、《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB16297-1996)分別于1994年、1997年頒布實(shí)施，過(guò)于寬松滯后，已不能適應(yīng)新形勢(shì)下人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求，建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)適時(shí)完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

檢查組了解到，對(duì)《大氣污染防治法》第二章有關(guān)限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的規(guī)定未能很好執(zhí)行。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加快限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃編制工作進(jìn)程。

從檢查了解的情況看，一些地方在執(zhí)行總量控制制度上均不同程度地存在問(wèn)題。由于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)針對(duì)“小、散、亂”企業(yè)的排放控制辦法缺失，導(dǎo)致地方對(duì)“小、散、亂”企業(yè)控制不力，監(jiān)管基本處于真空狀態(tài)。

關(guān)于完善大氣污染損害評(píng)估制度問(wèn)題。檢查組了解到，這項(xiàng)制度未能有效執(zhí)行。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡早明確大氣污染損害相關(guān)評(píng)估工作程序及方法，否則大氣污染損害評(píng)估制度在地方難以有效實(shí)施。

問(wèn)題三：大氣污染法律制度執(zhí)行情況存在不足

《大氣污染防治法》第四條明確了對(duì)省、自治區(qū)、直轄市大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況的考核制度。檢查期間，地方同志反映，央企每年的燃煤消耗量占到江蘇有些城市非電煤耗量近80%，對(duì)當(dāng)?shù)卮髿馕廴矩暙I(xiàn)較多，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在年度考核中，應(yīng)單設(shè)對(duì)國(guó)企大氣污染排放指標(biāo)，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)和辦法。

關(guān)于總量控制制度。從檢查情況看，一是雖然重點(diǎn)企業(yè)已基本達(dá)標(biāo)排放，但全省排放總量仍然較大，且對(duì)總量把控不清，監(jiān)管尚需加強(qiáng);二是對(duì)大氣環(huán)境容量調(diào)查研究不夠，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)調(diào)查和掌握各地區(qū)的大氣環(huán)境容量，并督促和指導(dǎo)環(huán)境容量飽和的地方制定比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)和更加精確的源削減方案。

關(guān)于許可證制度。《大氣污染防治法》第十九條明確了排污許可證制度，但檢查組了解到，一是對(duì)各種不同類(lèi)型的企業(yè)在執(zhí)行這一制度時(shí)沒(méi)有合理區(qū)分、細(xì)化，對(duì)大中小型和不同類(lèi)型企業(yè)采取了同樣嚴(yán)格的制度措施;二是只對(duì)獲取許可證的企業(yè)進(jìn)行管理，對(duì)未獲得許可證的企業(yè)無(wú)應(yīng)對(duì)措施，導(dǎo)致對(duì)獲得許可證的企業(yè)不公平，實(shí)際放任了違法企業(yè)。

關(guān)于監(jiān)測(cè)制度。法律對(duì)監(jiān)測(cè)制度及監(jiān)測(cè)信息發(fā)布等做出了明確規(guī)定。檢查組發(fā)現(xiàn)，一些地方監(jiān)控網(wǎng)不健全、不完善，監(jiān)控點(diǎn)少，尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。大氣環(huán)境評(píng)價(jià)和信息發(fā)布工作應(yīng)以準(zhǔn)確的氣象預(yù)報(bào)為前提，兩部門(mén)協(xié)同、配合尚待加強(qiáng)。

問(wèn)題四：精準(zhǔn)治氣水平有待提高

面對(duì)繁重的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)攻堅(jiān)任務(wù)，江蘇省大氣環(huán)境管理、科研、執(zhí)法等工作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。環(huán)境管理模式不夠精細(xì)，PM2.5排放清單和源解析還處于起步階段，VOCs排放清單和源解析基本還是空白，臭氧形成機(jī)理研究滯后，臭氧防治技術(shù)儲(chǔ)備不足，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管任務(wù)重、人員少的矛盾十分突出。

檢查組發(fā)現(xiàn)，基層執(zhí)法力量尤其薄弱，執(zhí)法資源分配不合理，權(quán)責(zé)不相稱(chēng)，責(zé)能不匹配，市、縣級(jí)以下基層執(zhí)法任務(wù)重，但在人員、設(shè)備和技術(shù)力量配備上極為缺乏。

例如，南京市江寧區(qū)環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)現(xiàn)有一線(xiàn)執(zhí)法人員12名，管理全區(qū)1573平方公里范圍內(nèi)的近萬(wàn)家工業(yè)企業(yè)、6000余餐飲企業(yè)、近400個(gè)工地，全年處理各類(lèi)環(huán)境信訪(fǎng)件9000余件，全年開(kāi)展十余次各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查，而且很多街道社區(qū)還存在著大量的違法加工點(diǎn)，如塑料加工、石子加工、非法電鍍作坊等，尤其是城鄉(xiāng)接合部和偏遠(yuǎn)地區(qū)，執(zhí)法人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前環(huán)保工作的迫切需要，執(zhí)法工作仍處于被動(dòng)狀態(tài)。

此外，部門(mén)職責(zé)劃分不夠清晰，如污染防治執(zhí)法往往涉及多個(gè)部門(mén)，單一部門(mén)解決阻力較大，如工地?fù)P塵、餐飲油煙、機(jī)動(dòng)車(chē)管理涉及建設(shè)、公安、交通、城管、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門(mén)，但在實(shí)際執(zhí)法中往往僅有生態(tài)環(huán)境部門(mén)一家。

檢查組認(rèn)為，像江蘇這樣的先發(fā)展地區(qū)的治污潛力應(yīng)主要來(lái)自管理方式的改進(jìn)，這類(lèi)地區(qū)對(duì)“散亂污”企業(yè)、柴油、非移動(dòng)道路機(jī)械、油煙等污染的精細(xì)化治理還有很大潛力。

問(wèn)題五：大氣監(jiān)察和司法能力還需進(jìn)一步提高

近年來(lái)，江蘇省生態(tài)環(huán)境類(lèi)案件數(shù)量逐年上升，但其中涉及大氣污染環(huán)境案件數(shù)量相對(duì)較少，尤其是缺乏典型的刑事案件。據(jù)江蘇省高級(jí)人民法院的相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，這與大氣污染行為取證難密切相關(guān)。

這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，這類(lèi)案件的審理難度也相對(duì)較大。生態(tài)環(huán)境污染尤其是大氣污染往往具有高度發(fā)散性、隱蔽性、潛伏性等特征，導(dǎo)致客觀上案件審理難度較大，在污染物性質(zhì)鑒定、損害認(rèn)定、因果關(guān)系確認(rèn)等方面難以做出判斷。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境訴訟作為新類(lèi)型訴訟，法律規(guī)定還不完備，相關(guān)訴訟制度有待進(jìn)一步完善。

此外，配套制度仍不完善。鑒定制度需要進(jìn)一步規(guī)范，生態(tài)環(huán)境專(zhuān)家制度還不健全，生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地設(shè)立還不均衡。目前，江蘇省大部分地區(qū)尚未設(shè)立環(huán)境修復(fù)基地。

江蘇省生態(tài)環(huán)境審判工作的司法能力有待提升。雖然全省法院已經(jīng)涌現(xiàn)出部分水平較高、能力較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)和審判法官，但總體上還不能完全適應(yīng)生態(tài)環(huán)保工作的要求，在審判理念、司法能力等方面還需要進(jìn)一步提高。