今年5月至6月，全國人大常委會啟動了《可再生能源法》實施以來的首次執(zhí)法檢查，調(diào)查內(nèi)蒙古、江蘇、甘肅、北京、河北等14個省(區(qū)、市)的執(zhí)行情況。在日前舉行的十二屆全國人大常委會第四次會議上，全國人大常委會執(zhí)法檢查組向會議提交了《關(guān)于檢查可再生能源法實施情況的報告》。

在可再生能源法和有關(guān)配套政策的推動下，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入全面、快速、規(guī)模化發(fā)展階段。截至2012年年底，我國可再生能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模占總發(fā)電裝機(jī)比例達(dá)28%，比2005年提高5個百分點;可再生能源發(fā)電量約占全國總發(fā)電量的20%，比2005年提高4個百分點。不過，全國人大常委會副委員長陳昌智在作《關(guān)于檢查可再生能源法實施情況的報告》時指出，目前電網(wǎng)建設(shè)普遍滯后于可再生能源發(fā)展;可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度未得到有效落實;可再生能源電價附加和補貼機(jī)制還有待健全。

利益驅(qū)動管理體制很“糾結(jié)”

近年來，我國可再生能源利用發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年年底，我國水電裝機(jī)容量2.49億千瓦，風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)6300萬千瓦，太陽能光伏發(fā)電裝機(jī)650萬千瓦，可再生能源產(chǎn)業(yè)已成為新的經(jīng)濟(jì)增長點。

“法是利器，是規(guī)范，是硬的約束。如果沒有《可再生能源法》，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展到今天這樣一個水平是不可想象的。”全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會主任委員陸浩表示。

但是，全國人大常務(wù)委員會委員陳吉寧表示，目前我國可再生能源發(fā)展總體來看仍然是GDP導(dǎo)向。“與GDP相關(guān)的利用發(fā)展得就非常快，比如風(fēng)力發(fā)電、太陽能光伏發(fā)電。而跟GDP不那么相關(guān)的，比如生物質(zhì)，總體上發(fā)展得就不是很好。”

《關(guān)于檢查可再生能源法實施情況的報告》指出，盡管國家可再生能源“十二五”發(fā)展規(guī)劃早已頒布，但國家電網(wǎng)規(guī)劃至今沒有出臺，電網(wǎng)建設(shè)普遍滯后于可再生能源發(fā)展。

“各方都有自己的利益訴求，都從自己的利益點出發(fā)，所以就造成了這種現(xiàn)狀。”中國可再生能源學(xué)會副理事長孟憲淦接受記者采訪時表示，“光伏最熱的時候，全國600多個城市中有300多個要發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，100多個表示要建產(chǎn)值500億元、1000億元的光伏產(chǎn)業(yè)園，可事實上全國的光伏產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值才3000億元。這種搞法，怎么可能不出問題?”

“可再生能源發(fā)展不應(yīng)以GDP的增長作為推動力，而是要切實把它作為國家的能源戰(zhàn)略來抓。”陳吉寧表示。

“可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，需要國家有一個部門來統(tǒng)一管理。”孟憲淦表示，“按照《可再生能源法》，國務(wù)院能源主管部門對全國可再生能源的開發(fā)利用實施統(tǒng)一管理，但現(xiàn)狀是價格由國家發(fā)改委管，規(guī)劃由國家能源局管，財政補貼由財政部管，產(chǎn)業(yè)方面由工業(yè)和信息化部管，上網(wǎng)則歸國家電網(wǎng)管，多部門交叉管理，出臺的政策甚至互相矛盾，這就造成了媒體所說的"九龍治水"局面。”

《關(guān)于檢查可再生能源法實施情況的報告》明確指出，可再生能源發(fā)展涉及部門多，相關(guān)部門職能交叉，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一推進(jìn)、統(tǒng)一監(jiān)管的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)政策配合不夠，部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制度制約。

全額收購難落實“棄風(fēng)”嚴(yán)重

“如果嚴(yán)格執(zhí)行《可再生能源法》，現(xiàn)在可再生能源行業(yè)的諸多問題都不會存在，比如"棄風(fēng)"限電、產(chǎn)能過剩、補貼難到位等。”孟憲淦認(rèn)為，“《可再生能源法》執(zhí)行方面歸納起來有三個問題，一是管理體制問題，二是并網(wǎng)問題，三是電價問題。”

《關(guān)于檢查可再生能源法實施情況的報告》指出，目前風(fēng)電、光伏發(fā)電、水電都出現(xiàn)送出和消納問題，“棄風(fēng)”問題最為嚴(yán)重，2012年達(dá)到208億千瓦時，占實際發(fā)電量的17%左右。在風(fēng)力資源豐富的“三北”地區(qū)限電尤其嚴(yán)重，年風(fēng)電平均利用小時數(shù)大幅下降，如吉林從2010年的1941小時下降到2012年的1420小時，一些地方風(fēng)電限電比例超過40%。

為了保障可再生能源的生產(chǎn)與使用，《可再生能源法》明確規(guī)定，制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額保障收購可再生能源發(fā)電的具體辦法。但全國人大常委會執(zhí)法檢查組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多地方在執(zhí)行這項政策時都“打了折扣”，造成嚴(yán)重的“棄風(fēng)”現(xiàn)象。

之所以出現(xiàn)“棄風(fēng)”問題，《關(guān)于檢查可再生能源法實施情況的報告》提出的原因是“部門責(zé)任落實不到位”。此外，《可再生能源法》頒布至今，關(guān)于全額保障性收購制度的相關(guān)辦法仍未出臺，電網(wǎng)企業(yè)未按規(guī)定收購電量，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督乏力。與此同時，地區(qū)之間、企業(yè)之間的利益關(guān)系也制約了全額保障性收購制度的落實。

“發(fā)出的電要上網(wǎng)、要賣出去，才能產(chǎn)生效益。去年有208億度電上不了網(wǎng)，送不出去，白白浪費了，這對整個產(chǎn)業(yè)造成直接的傷害。為解決并網(wǎng)消納問題，我們一直在呼吁實施可再生能源電力配額制，發(fā)電企業(yè)承擔(dān)限額的可再生能源發(fā)電責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)限額的可再生能源收購任務(wù)，各級政府承擔(dān)限額的可再生能源使用義務(wù)，這樣消納問題就可以很好地解決了。”孟憲淦表示，“但這一制度尚未出臺，我已經(jīng)看過3個版本的討論稿，就是公布不了、落實不下。”

《關(guān)于檢查可再生能源法實施情況的報告》給出的解決之道包括：國家發(fā)改委、國家能源局要加強(qiáng)對可再生能源及相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌，盡快出臺全國電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)配套電網(wǎng)和跨省區(qū)輸出通道的建設(shè)，提高消納、輸送能力，保證可再生能源開發(fā)、輸送、利用等多個環(huán)節(jié)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

“全額保障性收購的法律規(guī)定已經(jīng)出現(xiàn)在《可再生能源法》中，我們不要只把它看作是一種象征意義，它是有實質(zhì)性規(guī)定的。”陸浩表示，“實際上，針對可再生能源的收購，國家從電網(wǎng)和各個方面都做了很大的努力，但為了保證優(yōu)先調(diào)度、全額保障性收購，還需要對保障性措施加以完善，包括科技的研發(fā)都要跟上。”

電價補貼執(zhí)行不力影響企業(yè)生存

此次《可再生能源法》實施情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，可再生能源電價補貼執(zhí)行過程中存在較多問題。

《關(guān)于檢查可再生能源法實施情況的報告》指出，按照現(xiàn)有的電價附加標(biāo)準(zhǔn)和征收率，所籌集的資金已不能滿足補助需要;補貼審批環(huán)節(jié)過多，程序復(fù)雜，到位周期長，長期拖欠嚴(yán)重影響投資效益;現(xiàn)有補貼側(cè)重于發(fā)電環(huán)節(jié)，對輸電、輔助服務(wù)補貼不到位，影響了電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)的積極性;可再生能源基金的使用缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，資金安排與規(guī)劃缺乏有效銜接。

為鼓勵可再生能源發(fā)展，國家制定了一系列稅收優(yōu)惠政策，如對中央財政補貼不征收增值稅，但這項政策在地方執(zhí)行過程中顯然有“變形”的情況出現(xiàn)。《關(guān)于檢查可再生能源法實施情況的報告》披露，“有的地方仍將用作可再生能源基金的電價附加資金列為電網(wǎng)企業(yè)收入，征收增值稅。國家制定了小水電征收6%增值稅的政策，但有的地方實際征收稅率高達(dá)16.8%。”

由于資金不足，再加上行政流程繁復(fù)，可再生能源電價補貼延遲發(fā)放的時間越來越長，推遲一年拿到補貼已算“及時”。“賬面上雖然是應(yīng)收賬款，但短期內(nèi)拿不到，不足以支撐項目的現(xiàn)金流，很多光伏電站在2011年年底并網(wǎng)，幸運的到2013年年底才能拿到部分補貼，理論上他們有破產(chǎn)的風(fēng)險。”一位業(yè)內(nèi)人士表示。

針對《可再生能源法》的執(zhí)行問題，《關(guān)于檢查可再生能源法實施情況的報告》指出，要進(jìn)一步加強(qiáng)對可再生能源法落實情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格按照法律要求，保障各項法律制度落實到位，依法促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)積極健康發(fā)展。

“以前光伏發(fā)電采用全國統(tǒng)一標(biāo)桿上網(wǎng)電價，現(xiàn)在光伏電站分區(qū)域標(biāo)桿上網(wǎng)電價政策已經(jīng)實施，分布式光伏發(fā)電項目度電補貼政策也已經(jīng)出臺，另外可再生能源基金即將擴(kuò)容，這些都表明國家正在逐步改善價格、補貼落實狀況。”孟憲淦表示，“全國人大此次對《可再生能源法》的監(jiān)督檢查表明了國家的重視，《可再生能源法》的執(zhí)行狀況將會逐步改善。”