新一輪電力市場化改革轟轟烈烈，從“降電價”角度看，成績斐然。但從市場化改革的核心——競爭性電力市場建設(shè)角度看，進展并不明顯。

 

第一，大用戶“直接交易”有利無責(zé)。從遵循“交易自由、自負(fù)其責(zé)”這一市場經(jīng)濟的基本法則來看，現(xiàn)行大用戶“直接交易”，有“雙邊交易”之形，無“雙邊交易”之實：一是發(fā)電企業(yè)能夠與之直接交易的大用戶，并非基于市場選擇，而是由地方政府確定，具有明顯定向優(yōu)惠性質(zhì)。二是沒有“平衡機制”。被準(zhǔn)入的大用戶們得到了降價的好處，但不平衡的責(zé)任卻仍由其他用戶承擔(dān)。因此，這樣的“直接交易”達到一定規(guī)模后，必將不可持續(xù)。“直接交易”的合理歸宿，取決于電力交易模式的選擇。

 

第二，“售電側(cè)切入”被稱為此輪電力體制改革的最大亮點，但這一“亮點”并不符電力市場化改革的內(nèi)在邏輯。因為售電側(cè)競爭的前提是批發(fā)競爭，未建批發(fā)市場而推動零售競爭，零售競爭就是無源之水、無本之木。所以，盡管各試點地區(qū)售電企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，但直至今日，真正有電可售的仍如鳳毛麟角，各地“售電側(cè)改革”試來試去，最終還是以“直接交易”為主要內(nèi)容。

 

第三，電力交易中心定位不清。既然建立跨省區(qū)域電力市場，為何每個省都建電力交易中心?這些省電力交易中心與區(qū)域電力市場是什么關(guān)系?如果這都沒想清楚，是不是在浪費公共資源?我國的“電力交易中心”，不應(yīng)糾纏于“控股”問題，而應(yīng)把重點放在合理布局與功能定位上。在已布局跨省區(qū)域電力市場的地區(qū)，不應(yīng)再建“省級電力交易中心”。在合理布局基礎(chǔ)上，還應(yīng)基于交易模式確定其功能及其與系統(tǒng)運行機構(gòu)的關(guān)系。“電力交易中心”定位為公共機構(gòu)較為適宜。據(jù)此，所有的場內(nèi)交易(無論是電力庫模式的單一現(xiàn)貨市場，還是“雙邊交易”模式中的日前市場和平衡市場)，只應(yīng)由一個機構(gòu)組織，因而“電力交易中心”應(yīng)與系統(tǒng)運行機構(gòu)“合二為一”。

 

第四，電力市場建設(shè)的頂層設(shè)計并未得到應(yīng)有重視。電力交易模式模糊不清、電力市場布局缺乏明確目標(biāo)與實施路徑。

 

 

 

現(xiàn)行輸配電價政策是否與市場化方向相適應(yīng)?目前來看，似乎很難得到肯定結(jié)論，二者之間反而有貌合神離之嫌。正在逐步推行的輸配電價仍是基于普通商品規(guī)制定價理論的寬泛概念。由于此輪改革尚缺乏清晰的競爭性電力市場藍圖，使所謂的輸配電價成為一種混同多種電網(wǎng)服務(wù)的“打包電價”(經(jīng)濟學(xué)意義上的混同均衡，由于能夠分別定價的服務(wù)取決于未定的市場機制設(shè)計，因此還不宜使用捆綁定價的概念)，即將電網(wǎng)企業(yè)看作“黑箱”，一頭進去發(fā)電量，另一頭出來輸配電量，中間所需的除發(fā)電之外的各類系統(tǒng)服務(wù)都被包括在了輸配之中。遺憾的是，現(xiàn)行輸配電價政策顯然不是基于電力市場的電網(wǎng)服務(wù)定價理念，而是嫁接了普通自然壟斷行業(yè)的成本加成理念。現(xiàn)行輸配電價政策的定價是以傳統(tǒng)體制下電網(wǎng)企業(yè)定位為出發(fā)點，將系統(tǒng)和市場運營功能包括在了所有者功能之中，完全忽略了體制變化對電網(wǎng)企業(yè)功能和定位的可能影響，及由此導(dǎo)致的定價依據(jù)的變化。現(xiàn)行政策本質(zhì)上并未體現(xiàn)電力行業(yè)和電力商品的特殊性。現(xiàn)行輸配電價政策與電力市場設(shè)計遠未有效銜接，很難稱之為電力市場化改革的一部分，最多是在完成自2002年以來應(yīng)該但一直未完成的基本財務(wù)分離。

 

輸配電價政策的缺陷反映的是整個電改的問題。由于缺乏系統(tǒng)性設(shè)計和對各主要改革政策的綜合權(quán)衡、協(xié)調(diào)，輸配電價、市場交易、交易機構(gòu)、售電側(cè)等改革實際上都是在各自為戰(zhàn)，其結(jié)果是隨著時間推移，各項改革均暴露出越來越多需要系統(tǒng)推進才能解決的問題，在某些領(lǐng)域，“退”和“進”甚至又重新成為討論的焦點，這不能不引起重視。更應(yīng)該重視定價政策效果發(fā)揮所面臨的困難，以及對電力市場化進程的各類潛在影響，主要從三個方面考慮。第一，保持傳統(tǒng)電網(wǎng)投資激勵，政策推進面臨較大難度。第二，縮小競爭性市場設(shè)計的可選集合，制約改革路徑選擇。第三，適應(yīng)經(jīng)濟形勢變化需要，維持電力整體利益格局。

 

 

 

此輪電改新的方向，將是以市場為主導(dǎo)的電力交易模式。沒有了政府計劃，就得要讓機制實施有力、有效、可控。而有效機制的前提，是在把握方向的基礎(chǔ)上，讓電力市場充分發(fā)揮作用。把握方向，即是保證市場化的方式。

 

在具體領(lǐng)域，就需要讓市場規(guī)律發(fā)揮作用。比如可再生能源領(lǐng)域，我們需要明確“電力市場首先以市場為主”的理念，把可再生能源落實在電力市場的設(shè)計中。未來，當(dāng)電力市場在運行中，不用額外的政策，就可以體現(xiàn)其優(yōu)先權(quán)，讓光伏、風(fēng)電、水電等能源根據(jù)不同特點，在市場交易中呈現(xiàn)出自己真正的價值，最終實現(xiàn)更多的消納。

 

電力行業(yè)作為能源領(lǐng)域的一個核心，與上下游存在著聯(lián)動作用。因此，只有堅持市場調(diào)節(jié)，才能以電力改革帶動能源行業(yè)改革，最終讓煤炭、石油、可再生能源等諸多環(huán)節(jié)進入良性循環(huán)中。當(dāng)前，隨著電力市場推動逐漸深入，煤炭行業(yè)也已經(jīng)反饋出很多市場化的信號。比如煤炭的價格、煤炭的供需、煤炭質(zhì)量要求。

 

下一步，“接地氣”“市場化”帶來的新挑戰(zhàn)，將是監(jiān)管。當(dāng)前，電改相關(guān)的政策對于監(jiān)管的要求非常明確，相對專業(yè)、相對獨立的管理方式，增加了管理的可信性和權(quán)威性。但我認(rèn)為，監(jiān)管是否有效，更大程度上取決于出手能否及時。在如何及時監(jiān)管的問題上，美聯(lián)儲的經(jīng)驗值得借鑒。

 

而電力市場的監(jiān)管，應(yīng)該從建立市場的初期同步進行，不能等到市場建立到一定成熟才出現(xiàn)。在監(jiān)管的模式上，應(yīng)當(dāng)堅持相對獨立和有針對性的原則，不能籠統(tǒng)化，也不應(yīng)過于強勢。無論是監(jiān)管還是放松，兩者是相輔相成的。

 

 

 

新一輪電力體制改革持續(xù)至今，售電市場的放開令人矚目。實際情況是，在售電主體積極參與下，雖然大用戶直購電已經(jīng)形成一定體量，但也暴露出很多問題，甚至可以用舉步維艱來形容。

 

“九號文”發(fā)布至今，相關(guān)部門出臺了很多配套文件，但在改革進行中，有三大矛盾不能回避，在各方博弈中，反而耽擱了電力體制改革的進程。

 

一是各級政府不同部門間不協(xié)同，如國家發(fā)展改革委內(nèi)不同部門，地方政府的經(jīng)信委、發(fā)改委之間的不協(xié)同等等。

 

二是中央政府和地方政府對改革目的、手段的理解存在差異。中央政府希望通過市場來配置資源;而地方政府理解僅僅是降電價，希望通過推動電力市場降價，改善投資環(huán)境，防止經(jīng)濟下滑，而不是由市場形成價格，讓價格調(diào)節(jié)市場的供求關(guān)系。

 

三是電力企業(yè)與政府之間的博弈，前者希望形成國家與省級市場的架構(gòu)，而后者則希望以區(qū)域市場為主;前者希望成立電網(wǎng)公司全資公司的交易機構(gòu)，而后者希望成立股份制的交易機構(gòu)。這些矛盾的本質(zhì)是爭奪對電力資源配置的權(quán)利。事實上，交易機構(gòu)是市場規(guī)則的執(zhí)行者，不應(yīng)該有任何利益相關(guān)方參股;對市場規(guī)則的訴求應(yīng)在市場管理委員會上表達。如果我們在改革的初期，糾纏于交易機構(gòu)的股權(quán)，可能整個改革跑偏、走彎路，而且不要給未來交易機構(gòu)真正獨立留有后遺癥。是搞國家電力市場還是區(qū)域市場，應(yīng)該尊重市場成員的選擇權(quán)和市場自然發(fā)育過程，哪一級市場交易量做大了，這個市場就形成了。當(dāng)前我們不應(yīng)糾纏于做市場的權(quán)利，而是應(yīng)考慮如何讓市場盡快的動起來。

 

 

 

從具體執(zhí)行來看，目前新電改似乎主要由地方政府來牽頭推進，現(xiàn)在看來存在一些問題。以省為基礎(chǔ)進行電力體制改革，主要成果通過交易電價大幅度下降，可能更傾向從地方自身利益、本地供需情況來考慮問題，希望把較低的電價轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)貙嶓w經(jīng)濟當(dāng)中去，這與電力改革要打破省間壁壘的初衷可能背道而馳。不過，一旦電力供給緊張，或者煤價再大幅度上漲的話，地方政府會不會倒過來為市場化改革設(shè)置各種各樣的障礙?因此需要由中央進行有效的頂層設(shè)計，電改必須能夠推進協(xié)調(diào)區(qū)域之間的能源資源流動和配置，在這些問題上，有必要對地方主導(dǎo)的改革進行強制約束。地方電力改革不能各行其是，甚至可能是綁架電改，讓改革碎片化，必須要與中央的電力改革原則和頂層設(shè)計的精神保持一致，將地方經(jīng)濟發(fā)展納入整體改革的大盤子統(tǒng)籌考慮，才能實質(zhì)性推動改革進程，并真正享受到改革紅利。

 

 

 

電改急需應(yīng)對的一個挑戰(zhàn)，是對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管問題。

 

改革文件對監(jiān)管要求說得太死了，“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，本質(zhì)上就是成本價格定價法，這種監(jiān)管方法有一個出了名的壞處：只要核定的收益率比企業(yè)融資成本高，企業(yè)就有動機去借錢擴充資產(chǎn)，這會導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)的資產(chǎn)不斷膨脹，降低其運行效率。這種監(jiān)管辦法還會遭遇“準(zhǔn)許成本”不可監(jiān)管性挑戰(zhàn)。

 

目前來看，電力監(jiān)管面臨著沒有法源、沒有人力、沒有資金的窘境，實際上就是“黔之驢”，根本沒有辦法對被監(jiān)管對象形成威懾力。尤其是在電力這種專業(yè)性極強的領(lǐng)域，行標(biāo)就是國標(biāo)，企業(yè)不遵守規(guī)則的可能性更大。因此，將更多的激勵性監(jiān)管措施引入電改、不斷完善相關(guān)法律法規(guī)、擴充監(jiān)管力量、培育第三方獨立評估機構(gòu)，是未來落實“管住中間”原則不得不進行的工作。

 

建立對電網(wǎng)企業(yè)成本和投資監(jiān)管的體制機制。首先，大力加強輸配電監(jiān)管能力建設(shè)。其次，開展輸配電成本激勵性監(jiān)管試點。由于電力生產(chǎn)或輸配企業(yè)與電力價格監(jiān)管部門之間信息不對稱，電力成本核算和監(jiān)審面臨重大挑戰(zhàn)。從國際經(jīng)驗看，“成本加成”定價法下，電力企業(yè)容易產(chǎn)生上下游利益輸送等問題。我國地區(qū)間電網(wǎng)建設(shè)步伐不一致，對電網(wǎng)投資的需求也存在差異，先在具備條件的地區(qū)探索開展輸配電成本激勵性監(jiān)管試點切實可行。

 

再次，探索建立電網(wǎng)投資“準(zhǔn)生證”制度。電網(wǎng)輸配電價格監(jiān)審屬于事前監(jiān)管，有效資產(chǎn)、準(zhǔn)許收入、準(zhǔn)入收益依賴于對監(jiān)管期內(nèi)投資、電量的預(yù)測。也就是說，未來輸配電成本的高低在很大程度上取決于當(dāng)前的投資決策。

 

第四，建立電網(wǎng)非輸配電資產(chǎn)剝離機制。在改革輸配電價形成機制的過程中，電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本的界定標(biāo)準(zhǔn)逐漸明確，與輸配電不相關(guān)的電網(wǎng)資產(chǎn)需要從電網(wǎng)企業(yè)剝離。為此，要完善輸配電成本核算制度、嚴(yán)格輸配電成本監(jiān)審制度，減少可能發(fā)生的“利益輸送”。