意大利國內能源資源有限，在發電領域，主要依賴進口天然氣來滿足其能源需求。緊跟歐盟的腳步，意大利已逐步實現電力市場的開放，在發電、輸電、配電、售電及電力監管等環節形成了兼具歐盟共性與本國特色的電力體制架構。意大利電力改革歷程中積累的經驗與教訓，可為我國新一輪電力改革提供有益借鑒。

(來源：中電聯法律分會 作者：侯雪辰)

一、意大利電力現狀

(一)發電端

根據意大利電網運營商Terna公司公布的數據，意大利發電格局正在經歷深刻變化。2019年，其發電裝機容量為119GW，發電結構以火電為主，占比為54%，其中天然氣發電占比接近50%，而水電、太陽能和風電占比分別為16%、8%和7%。

近年來意大利的太陽能與風電呈現迅猛發展態勢，有力推動了可再生能源占比攀升至較高水平。截至2024年10月31日，意大利已投運38.8GW光伏發電項目和12.9GW風力發電項目，水力發電總裝機高達75.2GW，儲能項目約有70.7萬個，儲能總裝機容量為5186MW/11783MWh。這為意大利電力系統的穩定運行與可再生能源消納提供了堅實保障，也彰顯出意大利在能源轉型進程中的積極探索與卓越成效。

(二)輸電端

意大利在輸電領域呈現壟斷態勢，由政府參股企業Terna負責經營。Terna是歐洲最大的獨立電力傳輸企業，擁有超過7.4萬公里、約26條國際的線路，與法國、瑞士、奧地利、黑山、馬耳他等國相連。值得關注的是，意大利國家開發機構和中國國家電網的合資企業CDP RETI持有Terna公司29.85%的股權，而其他股東持股比例均在10%以下。

(三)配電端

意大利在配電領域呈現區域壟斷態勢，目前，意大利共有超過100個配電企業。意大利國家電力公司(ENEL)的市場份額長期維持在80%以上，控制著意大利大部分地區配電設施。

(四)電價

意大利的電力批發市場處于自由競爭狀態，電力市場交易包括現貨、期貨和場外交易。日前競價是主要交易方式，電價由買賣雙方的報價和所處的區域決定。步入2025年以來，意大利受制于進口成本增長，能源價格開始飆升，進口電力價格在1月的均價達到143歐元/兆瓦，比德國平均高出25%，比法國高40%，比西班牙更是高出48%，成為歐洲前5大經濟體中電費最高的一個。2月后成本更是來到154歐元/兆瓦，相較2024年1月同期99歐元/兆瓦的價格暴漲了超過50%。

面對高昂的能源費用，意大利能源部門已經出臺了面向弱勢人群的能源補助政策。截至2025年6月30日，75歲以上的老年人或者身體有殘障的人士可以申請能源補助，獲得113歐元的電費減免，預計超過236萬人次將受益于此項政策。

(五)電力市場監管

意大利電力監管主要由電力與天然氣監管局(AEEG)負責。該組織成立于1995年11月，為獨立的監管機構，主要負責保護消費者的利益，促進電力服務的競爭性和有效性。其監管內容包括發電、輸電、配電、售電等端口的各個市場參與者，針對不同電力市場參與者，其制定了監管規定并力行推進監管的實施。

此外，AEEG同時在行業標準認證、行業規則制定等電力市場的其他方面實施監管。從不同的監管對象出發，該機構分別設置了具體監管方案。AEEG的監管框架，如下表所示：

二、意大利電力體制改革進程

(一)第一階段：擊碎壟斷，逐步開放

意大利的電力改革主要是在歐盟的統一要求下開展的，在改革前，其實行的是發輸配一體化的電力生產格局，其最大的國有電力公司ENEL擁有全國85%的發電裝機容量和全部的輸電、配電網。

1996年12月19日，歐盟通過了96/92/EC的指令，規定了歐洲各國電力改革的基本框架，內容包括開放電力市場、允許電力用戶自由選擇供電商、允許獨立發電廠在各國建立、發電、輸電、配電業務分開獨立核算、建立獨立的電網運營管理者等。

為了實施歐盟指令，1999年2月19日，意大利政府頒布了一項全國電力市場化改革的法令，規定了開放電力市場、削弱電力壟斷化經營的目標和方式，其主要內容有：

1. 逐步開放電力市場，并推動可再生能源發展

法令規定，部分電力用戶可自由選擇供電商，起初，需滿足每戶年消費量達3000萬千瓦時的條件，但到2002年，條件已降為了900萬千瓦時/年。集團式企業用戶的用電量可以是若干用電點成員企業消費電量的總和，但每個點的用電量至少需達到200萬千瓦時/年，2000年降至100千瓦時/年。

在發電側方面，法令限制任何一方發電或進口電力不得超過全國電網負荷的50%。為推動可再生能源發展，法令要求發電商和電力進口商在2001年前，供應至國家電網的電力中，可再生能源發電占比至少達2%。

2. 改革輸電體系

在電網的所有權仍歸意大利國家電力公司ENEL(ENEL成立了子公司Terna，負責持有輸電網資產)的情況下，成立國有控股的“輸電網管理會社”，獨立負責電網經營管理和調度，其出資租賃電網，既向電網所有者ENEL支付電網運行、維修和改造的費用，又按政府電力與當局制定的價格向用戶收取輸電費。

3. 設立配電特許審批制

法令規定，在法令發布時已開展運營的全部配電公司，若要繼續維持經營活動，需以獲取工業部授予的特許權為必要前提條件，該特許權的有效期限設定為30 年。針對存在ENEL與地方市政公司同時提供供電服務的城市，將僅向其中一家公司授予配電特許權。在此政策背景下，ENEL與地方市政公司必須通過協商，就雙方配電網的合并事宜達成一致協議。

該法令通過循序漸進的方式，使意大利電力自由市場過渡速度加快，同時ENEL公司也于1999年完成了上市的歷史使命，為了迎合法令的規定，逐步拍賣了其15000MW的發電容量及部分大城市中心的配電網絡，并獲得了大量發展資金。但由于此階段意大利電網資產的所有權與經營管理權相分離，電網規劃發展和運行的協調具有一定困難。

(二)第二階段：進一步開放電力市場

2003年，歐盟發布2003/54/CE的新指令，要求年消費量100MWh以上的用戶都可選擇供電商。意大利跟隨歐盟的步伐，頒布了包括2004年第239道法令在內一系列新法令，規定了垂直一體化的電力企業的自然壟斷業務部分必須實現法律上的分離。

2005年，意大利政府要求Terna公司與獨立系統運營商合并，形成輸電資產所有者、系統調度者合一的格局并持續至今。

ENEL公司也開始在國際市場上嶄露頭角，2005—2007年，ENEL收購了斯洛伐克國家電力公司、羅馬尼亞配電公司、俄羅斯的電力交易商和天然氣生產商，2009年，ENEL收購了西班牙最大的電力公司恩德薩(Endesa)，由此全面進入西班牙和南美多國市場。

(三)第三階段：大力發展可再生能源

意大利國內能源資源有限，在發電領域，主要依賴天然氣來滿足其能源需求，而由于意大利的天然氣供應過度依賴阿爾及利亞和俄羅斯，高能源價格一直都是制約意大利公司提高競爭力的瓶頸，因此供應多元化是一個迫切需要解決的問題。

在2008年，ENEL公司把旗下所有的可再生能源業務整合到了一起，成立了綠色電力公司(EGP)。2014年，EGP總裁出任ENEL的CEO，提出構建以可再生能源、配電網和能源服務為核心的新增長戰略，建立矩陣式的組織架構。據ENEL2023年中報數據，ENEL發電總裝機8224萬千瓦，十年減少1668萬千瓦，但清潔能源裝機占比卻提升10個百分點。

此外，意大利經濟發展部也發布了新的《2030年氣候與能源國家綜合計劃》。新戰略將2030年太陽能發電量目標從720億千瓦時修改為740億千瓦時，并確定了以往沒有提及的5000萬千瓦的裝機容量目標。Terna公司也曾宣布，計劃在未來十年內投資超過250億美元(230億歐元)，以促進可再生能源的整合并提高電網的運輸能力。

值得注意的是，在能源政策的重大轉變中，意大利很有可能會歷史性地邁出“恢復核能”的第一步。2025年2月28日，意大利部長會議批準了一項法律草案，旨在為核能發展建立一個全面的監管框架。該草案還需等待議會審批，如得到批準，政府將被授權起草，意大利也將頒布核能產業鏈建設的立法法令。

三、意大利電力改革評價

1. 與歐盟政策協同下的本土化創新

意大利的電力改革是在歐盟統一的能源政策框架下推進的，但在具體實施過程中也結合了本國國情，形成了較有特色的改革路徑。

例如，針對意大利以中小企業為主的經濟結構，改革初期創新性地推出了“集團式企業用戶”政策，允許同一行政區或鄰近行政區內符合年用電量標準的企業組成用電集團，共同享有自由選擇供電商的權利。這一舉措既順應了歐盟電力市場化改革的總體方向，又有效兼顧了本國中小企業的實際需求，體現了政策執行的靈活性與務實性。

2. 能源戰略規劃的滯后與調整

意大利曾是歐洲少數缺乏系統性長期能源戰略的國家之一。1987年，意大利通過全民公投決定放棄核能，導致國內四座核電站逐步關停。由于本土能源資源匱乏，意大利長期依賴能源進口，使其能源供應體系較為脆弱。

近年來，受俄烏沖突等因素影響，國際能源市場波動加劇，意大利電力價格持續攀升，進一步暴露了其能源結構的局限性。面對這一局面，意大利政府已開始調整能源政策，重新布局能源體系，包括推動核能復興，以增強能源自主性與供應安全。這一轉變反映了意大利在能源戰略規劃上的反思與改進。

四、意大利電力改革對我國的啟示

(一)拆合有度，動態調整

意大利電力改革采取了漸進式調整策略，逐步優化電力產業組織。1999年，ENEL集團成立子公司Terna，持有輸電網資產負責輸電業務，但并不負責調度。2000年后，Terna逐步獨立并完成私有化，2004年成功上市。2005年，Terna與獨立系統運營商合并，實現輸電資產與調度權統一，顯著提升電網運行效率。

2010年后，Terna進一步優化組織結構，成立5家業務子公司和4家專業技術服務公司，形成“核心業務+專業服務”模式，提升運營效率。這一改革歷程表明，電力產業組織應結合市場發展階段靈活調整，在保持關鍵環節控制力的同時，適時推進專業化分工或合并，值得我國借鑒。

(二)能源戰略布局須具備前瞻性

作為一個能源資源匱乏的國家，意大利長期依賴能源進口，導致電力價格居高不下，這一問題近年來已引發全球關注。究其根源，在于其早期未能重視能源自主可控的戰略布局，過度依賴外部供給而忽視了本土發電技術的創新發展。值得肯定的是，意大利已意識到這一戰略失誤，正通過恢復核能等措施積極調整能源結構。

對我國而言，雖然能源資源相對豐富，但能源結構問題同樣不容忽視。能源發展具有顯著的周期性特征，各環節緊密相連，必須未雨綢繆：一方面要持續優化能源結構，另一方面要加快推進關鍵能源技術的自主創新。只有提前布局、系統規劃，才能確保能源供應的長期安全、穩定。

(三)深化國際合作，獲得發展資金

意大利國家電力公司ENEL的發展經驗表明，積極參與國際合作是電力企業實現跨越式發展的重要途徑。通過國際化戰略布局，ENEL不僅成功拓展了全球業務版圖，更獲得了寶貴的發展資金，這些資金反哺了本國電力基礎設施建設和技術創新。

對我國電力企業而言，也應當把握國際合作機遇，加強海外電力項目投資，提升國際市場份額、創新跨國融資模式，優化資金配置效率。這種發展策略，既能增強企業的國際競爭力，又能為國內電力行業轉型升級提供資金保障，實現國內外市場的良性互動。

(作者單位：北京華城(上海)律師事務所)