作為最早實施新自由主義的“一帶一路”國家之一，為應(yīng)對其快速增長的電力需求，土耳其從1984年開始出臺一系列針對電力領(lǐng)域的PPP法律，依靠由此大量涌現(xiàn)的BOT、BO電站，成功解決了電力短缺。然而，隨著電力供應(yīng)日漸飽和，這些PPP電站成本偏高、效率較低的缺點(diǎn)轉(zhuǎn)而成為了電力市場的負(fù)擔(dān)。于是，土耳其在2001年出臺了《電力市場法(6446號)》，意在全面開放電力市場，并與歐盟接軌，自此拉開了土耳其新世紀(jì)電力市場改革的序幕。

經(jīng)過近20年大刀闊斧的改革，目前絕大部分的BO電站與BOT電站的合同都將于2018至2019年到期。并且，隨著《電力市場法(4628號)》明確取消此類模式下的財政部擔(dān)保，實際上這些“PPP模式”基本已不再被新開發(fā)的電力項目所采用。除輸電領(lǐng)域仍由其國有輸電公司壟斷以外，目前土耳其電力市場的發(fā)電、配電、售電活動主要由通過申請相應(yīng)電力許可(license)取得資格的市場參與者進(jìn)行，電力交易則主要通過有序的電力批發(fā)市場以及短期雙邊售電協(xié)議開展。另一方面，可再生能源逐漸成為了土耳其政府鼓勵和支持的重點(diǎn)，給關(guān)注土耳其電力市場的投資者帶來了新一片藍(lán)海。

1電力項目“PPP模式”

盡管土耳其在PPP領(lǐng)域稱得上是先行者，但在漫長的PPP發(fā)展歷程中，土耳其始終沒有一部統(tǒng)一的PPP法律。從上世紀(jì)80年代開始，土耳其分別于1984年、1994年和1997年出臺了《電力BOT法(3096號)》《BOT法(3996號)》以及《電力BO法(4283號)》，構(gòu)成了土耳其的電力PPP主要法律框架。

在《電力BOT法(3096號)》的框架下，私人投資者通過與能源和自然資源部( “能源部”)簽訂特許權(quán)協(xié)議，取得相應(yīng)特許權(quán)，進(jìn)而得以建設(shè)和運(yùn)營電力設(shè)施，并將其生產(chǎn)的電力出售給國有發(fā)電輸電公司(“TEAS”)[1]。此前，市場上全部的電力活動都由土耳其電力局(TEK)垂直壟斷。《BOT法(3996號)》在立法層面將“BOT模式”適用范圍從電力擴(kuò)張到了大部分基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)(包括高速公路、橋梁、隧道、水處理廠、鐵路等)，而《電力BO法(4283號)》僅適用于熱電項目。

雖然《電力BOT法(3096號)》早在1984年就頒布實施，但直到土耳其政府于20世紀(jì)90年代頒布和落實諸多鼓勵政策后，電力PPP項目才大量涌現(xiàn)。為了提升電力PPP項目的可融資性、吸引境外投資者，土耳其政府曾對電力PPP項目提供了諸多優(yōu)惠措施。

長期購電承諾和照付不議條款

土耳其的電力PPP項目中，電價由能源部決定，并通過與TEAS簽訂購電協(xié)議落實。同TEAS簽署的購電協(xié)議為期15年至30年不等。購電協(xié)議通常約定了 “照付不議”條款，明確規(guī)定購電數(shù)量與價格(或價格計算公式)，使TEAS承擔(dān)全額購買項目發(fā)電量的義務(wù)。長期的購電承諾以及照付不議安排所形成的穩(wěn)定現(xiàn)金流，顯然為此類項目的可融資性以及穩(wěn)定投資收益奠定了良好基礎(chǔ)。

電價調(diào)整條款

電力PPP項目協(xié)議通常會約定“電價調(diào)整條款”，除根據(jù)物價指數(shù)調(diào)整以外，在水電項目中地質(zhì)和水文條件發(fā)生意外變化，或熱電項目中燃料電價上漲影響項目預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益的情況下，電價也將做相應(yīng)的調(diào)整。此外，購電協(xié)議也約定了不可抗力的情況下的補(bǔ)償機(jī)制。

政府擔(dān)保

為進(jìn)一步加強(qiáng)投資人的信心，土耳其政府還會通過財政部對購電協(xié)議下的付款義務(wù)提供政府擔(dān)保，并設(shè)立專門的“托管賬戶”機(jī)構(gòu)來確保項目貸款的及時償還。土耳其政府通過提供政府擔(dān)保為項目開發(fā)進(jìn)行背書，無疑為投資者和融資銀行在當(dāng)時投資電力PPP項目又注入了一劑“強(qiáng)心劑”。

2全面開放的自由市場

隨著2001年《電力市場法(4628號)》、后續(xù)2013年《電力市場法(6446號)》以及相關(guān)配套法律法規(guī)的出臺，除輸電之外的發(fā)電、配電、售電等活動已基本開放，任何主體向能源市場監(jiān)管局(Energy Market Regulatory Authority，下稱“EMRA”)申請取得相應(yīng)電力許可[2]后即可進(jìn)行。

經(jīng)過大刀闊斧的電力市場改革，電力交易行為主要通過同(滿足特定用電量標(biāo)準(zhǔn)的)適格消費(fèi)者簽署短期雙邊售電協(xié)議，以及由日前市場(Day Ahead Market)和日間市場(Intra Day Market)組成的電力批發(fā)市場進(jìn)行。在日前市場下，買賣雙方在每日預(yù)先將下一日每小時時段的需求電量、可發(fā)電量、購電報價和售電報價提交至電力市場交易中心(“EPIAS”)，并通過市場機(jī)制形成具體成交價格;日間市場則是對日前市場的補(bǔ)充，目的在于應(yīng)對每日的突發(fā)用電需求，以確保當(dāng)日電力市場的供需平衡。短期雙邊售電協(xié)議則主要由發(fā)電商和適格消費(fèi)者直接協(xié)商和簽署，其合同價格的形成也體現(xiàn)了充分的市場競爭。與PPP模式通過長期購電協(xié)議保證項目穩(wěn)定現(xiàn)金流收入相比，市場化競爭電價機(jī)制在現(xiàn)金流收入方面則存在相對不確定性。

目前土耳其電力市場的主要架構(gòu)如下：

3大力發(fā)展可再生能源

在整體競爭的大環(huán)境下，為鼓勵可再生能源的發(fā)展，土耳其政府給予了可再生能源項目極大的法律和政策傾斜。自2005年出臺《可再生能源法(5346號)》[3]以來，發(fā)展可再生能源明確成為電力市場改革的另一側(cè)重點(diǎn)。土耳其政府在其“2023年規(guī)劃”中更是定下了將全國總裝機(jī)量提高至125,000兆瓦、可再生能源占比調(diào)高至30%的宏偉計劃。

除了在用地價格、許可申請費(fèi)用及年費(fèi)、增值稅等稅費(fèi)、聯(lián)網(wǎng)優(yōu)先權(quán)等方面提供優(yōu)惠政策以外，作為吸引投資者的兩大利器，土耳其還先后推出了以“標(biāo)桿電價(Feed-in Tariff)”為核心的“可再生能源支持機(jī)制”，以及以“大規(guī)模開發(fā)”為特征的“可再生能源區(qū)招標(biāo)模式”。

可再生能源支持機(jī)制(YEKDEM)

根據(jù)2011年《可再生能源法修正案(6094號)》及其配套規(guī)則的相關(guān)規(guī)定，對于在2020年12月31日前投運(yùn)的可再生能源項目，可再生能源發(fā)電商可在每年10月31日前自愿申請登記參與下一年度的可再生能源支持機(jī)制(“YEKDEM”)，并根據(jù)不同能源類型，享受自投運(yùn)起至多10年的標(biāo)桿電價。為鼓勵電站使用土耳其本地設(shè)備，還可以根據(jù)特定部件的本地化程度不同獲得為期5年的國產(chǎn)設(shè)備補(bǔ)貼支持。

可再生能源電力項目標(biāo)桿電價及國產(chǎn)設(shè)備補(bǔ)貼金額如下表：

受市場供求和匯率影響，相比于市場化競爭電價機(jī)制形成的交易價格[4]，以美元計價的標(biāo)桿電價無疑是相當(dāng)有優(yōu)勢的。在YEKDEM下，發(fā)電商可在前10年獲得穩(wěn)定且相對較高的現(xiàn)金流，匯率風(fēng)險也相對較低，這些特點(diǎn)使可再生能源項目更容易獲得融資方的青睞，這也是近兩年投資者紛紛選擇適用YEKDEM的原因之一[5]。

然而，YEKDEM僅適用于在2020年12月31日前投運(yùn)的可再生能源項目，對于有意繼續(xù)逐鹿土耳其電力市場的投資者而言，尋找下一方投資樂土也早已被提上日程。

可再生能源區(qū)(YEKA)招標(biāo)模式

(1)新機(jī)遇

關(guān)注土耳其電力市場的投資者一定對近兩年土耳其動輒上千兆瓦的可再生能源區(qū)招標(biāo)印象深刻。究其原因，是土耳其政府于2016年10月頒布的《可再生能源區(qū)規(guī)則(29852號)》。隨著可再生能源市場的不斷發(fā)展，土耳其政府希望通過可再生能源區(qū)(“YEKA”)招標(biāo)模式，逐步取代YEKDEM，成為集中和高效利用可再生能源的新模式。

根據(jù)《可再生能源區(qū)規(guī)則(29852號)》規(guī)定，能源部將劃定YEKA范圍，并通過招標(biāo)的方式引入投資者，以集中和高效開發(fā)區(qū)域內(nèi)的可再生能源。競標(biāo)的最終階段采取“反向競價模式”，由出價最低者中標(biāo)，并在規(guī)定時間內(nèi)同能源部簽署可再生能源區(qū)使用協(xié)議(下稱“使用協(xié)議”)，獲得YEKA項目的開發(fā)權(quán)。對于投資者而言，方興未艾的YEKA項目招標(biāo)模式優(yōu)勢明顯且充滿吸引力。

長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流：YEKA項目的一大亮點(diǎn)在于，中標(biāo)者將按照中標(biāo)電價得到為期15年的購電承諾。對于投資者和融資銀行而言，為期 15年購電承諾[6]所形成的長期穩(wěn)定現(xiàn)金流頗具吸引力。由于15年的購電承諾從簽署使用協(xié)議后起算，對經(jīng)驗相對豐富的大廠商來說，則意味著越早完成建設(shè)投運(yùn)，就能越早按中標(biāo)電價售電。此外，與YEKDEM類似，YEKA項目的電價也是以美元計價，使投資者可以減少對匯率風(fēng)險的顧慮。

巨大的市場機(jī)遇：2017年，能源部分別就風(fēng)電和太陽能發(fā)電分別開展了1次YEKA項目招標(biāo)，2次招標(biāo)的裝機(jī)容量均為1,000兆瓦。在今年4月舉行的“柏林能源轉(zhuǎn)型對話”上，土耳其能源部長表示，未來10年將就風(fēng)電和太陽能發(fā)電項目分別開展10,000兆瓦的YEKA項目招標(biāo)。從2017年兩類項目分別開展1,000兆瓦的YEKA項目招標(biāo)的規(guī)模來看，這一愿景的確在有序?qū)嵤┻^程中。

對于錯過YEKDEM“黃金期”的投資者而言，這顯然是又一次“上車”的好機(jī)會。

(2)新挑戰(zhàn)

值得注意的是，雖然投資者在YEKA項目下所能獲得的穩(wěn)定收入十分誘人，但也給投資者提出了相較YEKDEM項目更多的要求和挑戰(zhàn)。

龐大的項目規(guī)模：不同于YEKDEM項目投資的“小打小鬧”，YEKA項目動輒上千兆瓦的裝機(jī)容量以及數(shù)億美元的投資金額，對于投資者而言，既是更大的機(jī)遇，也在融資、建設(shè)、運(yùn)營等方面給投資者提出了更高要求和挑戰(zhàn)。

激烈的價格競爭：從現(xiàn)有YEKA項目招標(biāo)結(jié)果來看，中標(biāo)價格均大幅低于YEKDEM標(biāo)桿電價，這對投資者通過先進(jìn)的技術(shù)和科學(xué)管理控制成本提出了更高的要求。以2017年風(fēng)電YEKA項目招標(biāo)為例，雖然能源部給出的起拍價格為7美分/千瓦時，但以西門子為首的聯(lián)合體最終以3.48美分/千瓦時的價格才拿下項目，競爭相當(dāng)激烈。

嚴(yán)格的本地化要求：相比于YEKDEM項目，投資者將承擔(dān)強(qiáng)制性的本地化義務(wù)。YEKA項目的投資者不僅需要在土耳其投資設(shè)立研發(fā)中心并雇傭一定數(shù)量的本地員工，還必須承諾在發(fā)電設(shè)施中使用一定比例的國產(chǎn)設(shè)備，且并不能獲得前述YEKDEM下使用國產(chǎn)設(shè)備的相應(yīng)補(bǔ)貼，如未履行該義務(wù)，發(fā)電商還會面臨使用協(xié)議被終止、發(fā)電許可被吊銷的后果。

4結(jié)語

與其他相對成熟市場走過的路一樣，土耳其的電力市場也遵循著 “從壟斷轉(zhuǎn)向競爭”、“從傳統(tǒng)能源轉(zhuǎn)向可再生能源”的大方向。在“一帶一路”國家中，我們看到越南、孟加拉、巴基斯坦等國仍在推廣BOT、BO等“PPP模式”以解決其國內(nèi)電力短缺問題，也看到俄羅斯、菲律賓等國已經(jīng)建立相對完善的競爭性電力市場。對于中國投資者而言，沒有“放之四海而皆準(zhǔn)”的投資圭臬，熟悉和掌握不同國別的游戲規(guī)則，并因地制宜的制定投資策略，將是中國投資者邁入海外電力市場前所需思考的首要問題。

單就土耳其電力市場而言，鑒于其目前的開放程度，在無法確保高效率的前提下，投資傳統(tǒng)能源的電力項目顯然面臨較大的競爭風(fēng)險。相比之下，可再生能源不僅政策優(yōu)惠，且市場體量不小，有望成為新的投資風(fēng)口。

此外，雖然目前改革的觸手已逐步介入發(fā)電、配電和售電領(lǐng)域，但至今輸電領(lǐng)域的市場化和私有化改革仍是一片“處女地”。隨著發(fā)電領(lǐng)域的飛速發(fā)展，市場對輸電配套的需求也勢必日趨提高，輸電領(lǐng)域的壟斷局面是否也會因此出現(xiàn)動搖?這或許將是下一個值得中國投資者期待的市場新焦點(diǎn)。

[1] 在土耳其2001年電力改革中，TEAS被拆分為土耳其發(fā)電公司(EUAS)、土耳其輸電公司(TEIAS)和土耳其電力交易公司(TETAS);其中，電力PPP項目下購電職能由TETAS承接。除規(guī)定 “BOT模式”以外，《電力BOT法(3096號)》還規(guī)定了“TOR(transfer of operational rights)模式”。顧名思義，在“TOR模式”下，私方通過主管機(jī)關(guān)(即MENR)的授權(quán)，受讓由公共部門擁有并運(yùn)營的相關(guān)電力設(shè)施一定期限的運(yùn)營權(quán)。

[2] 根據(jù)第《電力市場法(6446號)》第4條的規(guī)定，針對不同的電力市場活動，分別存在以下8種許可：發(fā)電、輸電、配電、電力批發(fā)、電力零售、市場運(yùn)營、電力進(jìn)口、電力出口。

[3] 2011年《可再生能源法修正案(6094號)》對此法進(jìn)行了修訂。

[4] 按1:4.15的匯率計算，2016年加權(quán)平均市場電價約合3.57美分/千瓦時。

[5] 卓有成效的YEKDEM在吸引大量投資者的同時，也造成了其中風(fēng)電和太陽能發(fā)電許可“一證難求”的局面，風(fēng)電和太陽能發(fā)電預(yù)許可招標(biāo)機(jī)制也應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)2017年5月頒布的《風(fēng)電和太陽能發(fā)電預(yù)許可招標(biāo)規(guī)則》規(guī)定，競爭同一聯(lián)網(wǎng)區(qū)域發(fā)電預(yù)許可的投資者將進(jìn)行競標(biāo)，并由投標(biāo)價格最低者中標(biāo)(由此形成的中標(biāo)價格通常大幅低于標(biāo)桿電價)。

[6] 不同于90年代的長期購電協(xié)議，YEKA項目的電價在上述15年購電承諾期間無法進(jìn)行調(diào)整，投資者因此需更多考慮成本、價格、不可抗力等風(fēng)險。