【摘要】文章首先介紹了經(jīng)濟(jì)合同的演變過(guò)程，接著著重闡述了在經(jīng)濟(jì)合同中政府理應(yīng)扮演的角色，并分析了國(guó)有資本參與市場(chǎng)運(yùn)作可能存在的利與弊。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)合同 民商事合同 國(guó)有資本 角色搏弈

一、經(jīng)濟(jì)合同的演變

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)合同的發(fā)展之路布滿了荊棘。因?yàn)椋罁?jù)市場(chǎng)規(guī)律，只有代表不同利益的主體才有資格從事商品交換活動(dòng)。政府作為公共服務(wù)的代言人，直接參與市場(chǎng)活動(dòng)不僅有礙于其作為執(zhí)法者的公正形象，更有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的教訓(xùn)。比如那時(shí)的某些地方政府，為了追逐地方利益，把銀行視為地方政府第二財(cái)政，造成大量的貸款變?yōu)榇魷~款，損害了社會(huì)的整體利益。因此，社會(huì)大眾普遍反對(duì)政府與社會(huì)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)層面的合作，反對(duì)政府參與各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。尤其，在民事合同大放光芒的輝映下，許多人甚至認(rèn)為經(jīng)濟(jì)合同的存在純屬多余。

實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)合同與民事合同的共存、互補(bǔ)，不僅與我國(guó)的國(guó)情相符，也有助于我國(guó)合同制度的完善。以《合同法》為例，其調(diào)整的對(duì)象是民商事合同關(guān)系，但是，作為民事合同的保險(xiǎn)合同、出版合同，卻要適用《合同法》以外其他法律的特別規(guī)定。這間接說(shuō)明了，民事法律在調(diào)整平等民事主體之間的法律關(guān)系時(shí)雖然發(fā)揮了積極的作用，但是，在調(diào)整有公權(quán)力機(jī)關(guān)參與的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，往往顯的力不從心，發(fā)揮的作用也捉襟見(jiàn)肘。所以，有必要在民商法領(lǐng)域以外探究那些調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的其他類(lèi)型合同。

二、經(jīng)濟(jì)合同與民事、行政合同的區(qū)分

與民事合同、行政合同相比，經(jīng)濟(jì)合同同它們既有相同點(diǎn)，也有諸多的不同點(diǎn)。

與民事合同相比，經(jīng)濟(jì)合同中的國(guó)家機(jī)關(guān)或其授權(quán)的代理人，在從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，因?yàn)轶w現(xiàn)的不是市場(chǎng)個(gè)體的利益，因此，與民事法律調(diào)整的平等民事主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系完全不同。另外，其交易力、信用和責(zé)任能力等方面也存在不同。但是，與民事合同卻有著相同的價(jià)值追求，并通過(guò)私法手段實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)增值的最終目的。

與行政合同相比，雖然我們都可以從合同中看到政府的“身影”，但是這兩類(lèi)合同發(fā)生的理論依據(jù)卻不盡相同，前者僅表征為公主體從事的普通私行為，而后者具有類(lèi)似主權(quán)活動(dòng)的“公”行為特征。

三、政府在經(jīng)濟(jì)合同中扮演的角色

在原先的“經(jīng)濟(jì)合同”蛻變之后，仍需要在經(jīng)濟(jì)法范疇內(nèi)重構(gòu)能夠?qū)M織管理性的流轉(zhuǎn)協(xié)議和協(xié)作關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的合同制度，有必要對(duì)經(jīng)濟(jì)合同重新定位，將其定為“政府”經(jīng)濟(jì)合同[1]。

在任何國(guó)家，政府的職能不只是限于政治，它還承擔(dān)著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)職能。在西方，經(jīng)濟(jì)學(xué)派將政府的經(jīng)濟(jì)職能分為三類(lèi)：自由放任主義、政府干預(yù)主義和新自由主義。因而，政府的經(jīng)濟(jì)職能是天生存在在的，并與生俱來(lái)具備了作“老板”的條件和優(yōu)勢(shì)，只是它該怎么作好這個(gè)“老板”。

(一)政府的優(yōu)勢(shì)

政府作“老板”，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制固有缺陷的有效彌補(bǔ)。市場(chǎng)傾向于無(wú)度競(jìng)爭(zhēng)，存在盲目性、風(fēng)險(xiǎn)性的一面。然而，政府的參與，并發(fā)揮其強(qiáng)大的組織管理能力，可以與市場(chǎng)一道及時(shí)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。比如，一些私人難以從事而又必須從事的公益事業(yè)，就不得不依賴(lài)于政府的積極參與。如省或部籌設(shè)煤礦，省、部、市等不同財(cái)政主體合資修建鐵路、水電站或其他企業(yè)等。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅斯托所言，保持政府投資的必要性是毋庸置疑的，只不過(guò)在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，政府投資有不同的重點(diǎn)罷了。另外，政府的積極參與，對(duì)于提高國(guó)家在國(guó)際社會(huì)上的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力也有著重要作用。

政府作“老板”，是國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)增值的內(nèi)在要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值的最主要途徑是將資金投入市場(chǎng)，因而，加速?lài)?guó)有資金的循環(huán)和周轉(zhuǎn)必不可少。在1995年，國(guó)資局、財(cái)政部、勞動(dòng)部曾聯(lián)合頒布了《國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核試行辦法》，這說(shuō)明，追求國(guó)有資產(chǎn)的增值，已是政府的一個(gè)核心。所以，政府不應(yīng)自縛手腳，完全有理由在市場(chǎng)時(shí)代擁有多重身份，在作為公共行政管理人的同時(shí)，也可作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的“老板”。

(二)學(xué)界觀點(diǎn)

在我國(guó)，為了實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)，提高經(jīng)濟(jì)效益，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化的需要，國(guó)家和企業(yè)也都要有計(jì)劃地進(jìn)行投資[2]。

基于中國(guó)的市場(chǎng)化問(wèn)題早已從市場(chǎng)本身的問(wèn)題，更多地轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾螢槭袌?chǎng)建構(gòu)一個(gè)政治文明以及公民社會(huì)基礎(chǔ)的問(wèn)題，為此，政府一方面要尊重市場(chǎng)，但另一方面又絕對(duì)不能以市場(chǎng)原教旨主義所極力提倡的市場(chǎng)優(yōu)先論或市場(chǎng)決定論為先導(dǎo)或指導(dǎo)[3]。

恰當(dāng)?shù)匕盐账姓咧洌?ldquo;老板”到位和兩權(quán)分離的“火候”，則承包永遠(yuǎn)要比不承包好。這在發(fā)達(dá)國(guó)家也不例外。譬如法國(guó)政府與法航、法國(guó)煤礦公司、法國(guó)海運(yùn)公司、法國(guó)電力公司等多數(shù)大型國(guó)有企業(yè)簽訂的“計(jì)劃合同”，就是典型的管理目標(biāo)承包合同[4]。

自由主義的資本主義經(jīng)濟(jì)，原則上是通過(guò)私人資金的投資以及信貸的自由，以從事其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。然而，國(guó)家也往往將其財(cái)政資金投入經(jīng)濟(jì)，以影響其經(jīng)濟(jì)循環(huán)過(guò)程，從而達(dá)到某些經(jīng)濟(jì)政策目的。隨著資本主義發(fā)展，一旦失去景氣變動(dòng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)作用，勢(shì)必要國(guó)家投入資金進(jìn)行調(diào)整[5]。

合同的本質(zhì)和精髓在于當(dāng)事人討價(jià)還價(jià)基礎(chǔ)上的合意，其平等(對(duì)立)、自愿(自由)也意含著社會(huì)成員自立、自強(qiáng)、自由表達(dá)意見(jiàn)、共同決定等民主要求，所以它與社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和人類(lèi)的基本價(jià)值追求天然地吻合一致，將一直伴隨著人類(lèi)社會(huì)，即使法終有一天消亡了，它作為社會(huì)關(guān)系也將繼續(xù)存在下去。這樣，就不難理解，何以在內(nèi)國(guó)行政關(guān)系中也可以通過(guò)合同，在不同程度上引入相互承諾、平等、民主，強(qiáng)化權(quán)義、責(zé)任和約束，提升效力和效率[6]。

也有學(xué)者提出，借鑒聯(lián)邦德國(guó)政府投資事權(quán)的規(guī)定，以及美國(guó)政府融資體系的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于解決好所有者、經(jīng)營(yíng)者和使用者三方的經(jīng)濟(jì)利益分配，促使我們的政府早日走上法制化軌道，有著極其重要的積極意義。

(三)關(guān)于角色搏弈

在經(jīng)濟(jì)合同中，角色博弈主要體現(xiàn)為：中央與地方、地方與地方、政府與企業(yè)三種類(lèi)型。

中央與地方之間的角色博弈。由于我國(guó)的國(guó)有資本主要遵循“國(guó)家所有、分級(jí)管理”的原則，另外，考慮到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體需要，所以，應(yīng)限制上級(jí)政府對(duì)地方國(guó)有資本進(jìn)行擅自劃撥，法律有明文規(guī)定的國(guó)有資本劃撥行為除外。

地方與地方之間的角色博弈。國(guó)有資本的流轉(zhuǎn)、運(yùn)營(yíng)，原則上應(yīng)禁止發(fā)生在行政上或財(cái)政上存在隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間。目前，在我國(guó)，地方與地方之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、合作能力還比較弱，有待于在改革嘗試過(guò)程中盡快摸索出適合我國(guó)國(guó)情的路子。

政府與企業(yè)之間的角色博弈。按照我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府，分別設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。政府只是基于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，對(duì)受托的國(guó)有資產(chǎn)管理企業(yè)依法進(jìn)行監(jiān)督，防止國(guó)有資產(chǎn)的不當(dāng)流失。

四、關(guān)于國(guó)有資本參與市場(chǎng)運(yùn)作的利弊權(quán)衡

在我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，長(zhǎng)期以來(lái)甚至沒(méi)有“資本”的概念，只有“資產(chǎn)”這一概念。因?yàn)椋杏跁r(shí)代觀念的限制，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)界的學(xué)者曾提出，“資本”強(qiáng)調(diào)的是財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)性和經(jīng)營(yíng)性，而“資產(chǎn)”注重的是財(cái)產(chǎn)的使用屬性。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府在國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)作中喜歡“統(tǒng)管一切”。常常通過(guò)行政手段，任意干預(yù)國(guó)有資本的正常運(yùn)作，比如隨意抽走投入企業(yè)的資本金。即使在進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代以后，某些地方政府仍將國(guó)有企業(yè)改制后上市的股份公司或者已經(jīng)成為混合所有制的企業(yè)，作為國(guó)有企業(yè)對(duì)待，插手其經(jīng)營(yíng)及投資決策事務(wù)。甚至有地方政府部門(mén)利用其“強(qiáng)勢(shì)”地位，與企業(yè)單方面擬訂具有固定格式和內(nèi)容的合同條款，給弱勢(shì)一方造成損害。上述都是政府非理性行為的消極表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)合同的訂立，其目的也不是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，而只是成了下級(jí)行政機(jī)關(guān)完成上級(jí)行政機(jī)關(guān)下達(dá)的任務(wù)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)，諸多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，由中央政府單獨(dú)參與國(guó)有資本的運(yùn)作，轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肱c地方、地方與地方、政府與企業(yè)間的聯(lián)合參與，這一多元化的國(guó)有資本運(yùn)作模式，更能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也更有利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)利益主體的多元化。為此，1997年9月，國(guó)務(wù)院曾專(zhuān)門(mén)頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》，明確肯定了企業(yè)享有投資決定權(quán)，并具體規(guī)定了企業(yè)投資范圍、決策權(quán)限和責(zé)任約束等。實(shí)際上，我國(guó)某些地方省份，如海南省，已經(jīng)在政府無(wú)權(quán)作為投資主體辦企業(yè)方面進(jìn)行了有益的探索。即政府把其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)能部分委托給市場(chǎng)中的非政府人，其自身