摘 要

 

能源開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在張力，使新一輪能源革命蓄勢(shì)待發(fā)。《電力法》作為電力建設(shè)、生產(chǎn)、輸送和使用的基礎(chǔ)性法律，其系統(tǒng)性修改有望成為撬動(dòng)此次能源革命的“阿基米德支點(diǎn)”。從制度變遷的角度看，電力市場(chǎng)可以分為壟斷、購(gòu)買代理、批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)和零售競(jìng)爭(zhēng)四種運(yùn)行模式。我國(guó)現(xiàn)行《電力法》確立的電力市場(chǎng)屬于第二階段的購(gòu)買代理模式，而新一輪電力體制改革使我國(guó)的電力市場(chǎng)實(shí)踐掙脫法律的束縛，邁入到第三階段的批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)模式。唯有對(duì)《電力法》進(jìn)行修改才能契合“重大改革于法有據(jù)”的法治要求。能源革命背景下的《電力法》應(yīng)當(dāng)以電力效率與環(huán)境保護(hù)作為其修改的核心功能取向，前者對(duì)應(yīng)電力監(jiān)管中的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，旨在借助競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的培育來(lái)保障中國(guó)能源“量”上的安全，后者對(duì)應(yīng)電力監(jiān)管中的社會(huì)性監(jiān)管，旨在通過(guò)環(huán)保型電力的打造來(lái)保障中國(guó)能源“質(zhì)”上的安全。《電力法》可以從體例結(jié)構(gòu)調(diào)整、立法目的重塑和具體制度建構(gòu)三個(gè)方面，將此次電力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消納。具體而言，培育競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)需要拆分電力產(chǎn)業(yè)的非自然壟斷業(yè)務(wù)，并開(kāi)展電價(jià)市場(chǎng)化改革和落實(shí)能源普遍服務(wù)義務(wù)，打造環(huán)保型電力需要完善電力發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)制度，同時(shí)輔之以清潔能源優(yōu)先并網(wǎng)和使用制度，并建立清潔能源補(bǔ)貼的適時(shí)退出機(jī)制，終端用戶的參與是此次能源革命的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)建立公眾參與電力產(chǎn)業(yè)自由化與清潔能源開(kāi)發(fā)使用的體制機(jī)制，最后，對(duì)于《電力法》中與功能取向無(wú)關(guān)且與其他部門法交叉或沖突的條款，應(yīng)當(dāng)予以刪除。

 

04

 

反思與超越：未來(lái)《電力法》的應(yīng)然面向

 

以功能實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)《電力法》可以從體例結(jié)構(gòu)調(diào)整、立法目的重塑和具體制度建構(gòu)三個(gè)方面，將此次電力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消納，從而實(shí)現(xiàn)立法指導(dǎo)改革、改革于法有據(jù)的依法治國(guó)宗旨。

 

《電力法》體例結(jié)構(gòu)的調(diào)整

 

根據(jù)《電力法》施行二十余年的情況，并結(jié)合我國(guó)電力體制改革方向與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要，建議調(diào)整《電力法》的篇章結(jié)構(gòu)（見(jiàn)表1），以更具邏輯和指導(dǎo)意義的新體例涵射能源革命的精髓。

 

具體而言：

 

第一，基于電力規(guī)劃對(duì)于防止投資過(guò)熱，避免資源浪費(fèi)，保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)方面具有的重要意義，有必要提升電力規(guī)劃制度的地位。考慮到規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)，建設(shè)落實(shí)規(guī)劃，可以將《電力法》第二章“電力建設(shè)”修改為“電力規(guī)劃與建設(shè)”。

 

第二，第三章主要解決電力生產(chǎn)和輸送問(wèn)題，原標(biāo)題是“電力生產(chǎn)與電網(wǎng)管理”，“管理”一詞的行政干預(yù)色彩與當(dāng)前的電力產(chǎn)業(yè)自由化理念相悖，“調(diào)度”一詞更為中性，且與電力調(diào)度機(jī)構(gòu)的職責(zé)和稱謂相符，故建議將第三章的標(biāo)題修改為“電力生產(chǎn)與電網(wǎng)調(diào)度”。

 

第三，原第四章是“電力供應(yīng)與使用”，這一標(biāo)題無(wú)法反映售電環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化改革動(dòng)向。為此，建議將此章的標(biāo)題修改為“電力經(jīng)營(yíng)”。

 

第四，此次電力體制改革的核心議題是放開(kāi)售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)，此處之所以保留極具計(jì)劃意味的第五章“電價(jià)與電費(fèi)”，原因在于，售電側(cè)市場(chǎng)化改革具有特定的適用空間，如《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定“符合市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的電力用戶”才可以直接與發(fā)電公司交易或者自主選擇售電公司交易。由于普通公眾、公益事業(yè)等主體缺乏較之于用電大戶的議價(jià)能力，因此對(duì)于此部分用戶，電價(jià)仍然應(yīng)當(dāng)基于公共利益需要而受到政府的合法干涉。因此，建議保留“電價(jià)與電費(fèi)”一章。

 

第五，現(xiàn)階段，對(duì)城市居民及老少邊窮地區(qū)供電的公共服務(wù)，日益被“能源普遍服務(wù)”這一概念所取代。《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》就將城市居民、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等用電保障，納入到“提高能源普遍服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全民共享能源福利”的章節(jié)下進(jìn)行規(guī)定。然而，法律具有價(jià)值宣示功能，在《電力法》中將農(nóng)村和農(nóng)業(yè)用電予以特別規(guī)定，無(wú)疑具有極強(qiáng)的政治和社會(huì)意義，因此可以保留“農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電”一章。

 

第六，此次能源革命對(duì)電力行業(yè)提出的要求，除了推動(dòng)市場(chǎng)化改革，另一方面是促進(jìn)清潔電力的生產(chǎn)和使用。為了凸顯這一目的，建議增加“清潔能源開(kāi)發(fā)與使用”一章，專門規(guī)定清潔能源的補(bǔ)貼、全額收購(gòu)、稅費(fèi)減免、綠證等內(nèi)容。

 

《電力法》立法目的的重塑

 

現(xiàn)行《電力法》的立法目的有三：保障和促進(jìn)電力事業(yè)發(fā)展；維護(hù)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者和使用者的合法權(quán)益；保障電力安全運(yùn)行。可以看出，其與當(dāng)下《電力法》的功能定位己經(jīng)出現(xiàn)難以銜接之處。表現(xiàn)在：

 

其一，“電力振興”背景下的《電力法》以促進(jìn)電力事業(yè)發(fā)展為根本目的，基于傳統(tǒng)的自然壟斷理論，其手段是通過(guò)“廠網(wǎng)分離”實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)當(dāng)前電力革命所偏好的售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)缺乏正面規(guī)定。

 

其二，電力產(chǎn)業(yè)作為引起大氣污染、氣候變化的主要來(lái)源，理應(yīng)承擔(dān)起環(huán)境規(guī)制責(zé)任。2017年12月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，就將電力作為碳減排的首期適用對(duì)象。在“生態(tài)文明建設(shè)”陸續(xù)寫(xiě)入憲法和《黨章》的背景下《電力法》有必要在立法目的部分體現(xiàn)其環(huán)保面向。

 

為此，修改后的《電力法》可以將立法目的界定為：為了保障和促進(jìn)電力事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，并維護(hù)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者和使用者合法權(quán)益，制定本法。其中，“保障和促進(jìn)電力事業(yè)發(fā)展”是總括性目的；“推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，保護(hù)生態(tài)環(huán)境”和“實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，并維護(hù)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者和使用者合法權(quán)益”是工具性目的，分別對(duì)應(yīng)此次電力改革的環(huán)保取向和效率取向。

 

《電力法》具體制度的構(gòu)建

 

培育競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的法律路徑

 

電力競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建的核心任務(wù)是對(duì)輸電業(yè)壟斷結(jié)構(gòu)的認(rèn)可與輸電業(yè)反競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制。同時(shí)，為了消除市場(chǎng)機(jī)制所附帶的地區(qū)歧視傾向，需要賦予電力供應(yīng)方以強(qiáng)制締約義務(wù)，即在電力需求方要求締約時(shí)，電力供應(yīng)方負(fù)有普遍服務(wù)義務(wù)。

 

為此，可以在《電力法》第三章“電力生產(chǎn)與電網(wǎng)調(diào)度”中構(gòu)造如下法條：

 

輸電業(yè)由國(guó)有資本壟斷經(jīng)營(yíng)，電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)規(guī)劃、興建與維護(hù)全國(guó)電力網(wǎng)絡(luò)；

 

電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)不得兼營(yíng)發(fā)電業(yè)或售電業(yè)，且與發(fā)電業(yè)或售電業(yè)不得交叉持股；

 

電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)保障電網(wǎng)公平無(wú)歧視開(kāi)放，對(duì)于符合國(guó)家規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)電業(yè)者要求與其電力網(wǎng)互聯(lián)時(shí)，不得拒絕；

 

電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行普遍服務(wù)義務(wù)，保障公民獲得無(wú)歧視的電力供應(yīng)服務(wù)。政府對(duì)因承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)造成虧損的企業(yè)予以合理補(bǔ)償或政策優(yōu)惠。

 

根據(jù)電力使用性質(zhì)的不同，可以將電力的使用分為生存型用電和發(fā)展型用電。前者是指以普通居民和公用事業(yè)為主的以生活、生存和公共服務(wù)為主旨的用電需求，后者是指以工業(yè)企業(yè)為主的以盈利為目標(biāo)的用電需求。雖然電價(jià)市場(chǎng)化改革是此次電力革命的核心議題，但是生存型用電的電價(jià)仍然應(yīng)當(dāng)由政府定價(jià)。

 

在必要性方面，電力首先是一種公共服務(wù)，其次才是一種商品。電力供給不僅關(guān)系到個(gè)人基本生活，而且事關(guān)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行，市場(chǎng)定價(jià)所附帶的電價(jià)波動(dòng)可能造成社會(huì)動(dòng)蕩。為此，保障電價(jià)的相對(duì)穩(wěn)定就成為政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)。

 

在可行性方面，據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》的數(shù)據(jù)，中國(guó)生活能源消費(fèi)共50099萬(wàn)tCE，僅占全國(guó)能源消費(fèi)總量436000萬(wàn)tCE的11%。理論上講，政府承擔(dān)針對(duì)生存型用電的保底供電責(zé)任并無(wú)太大的執(zhí)行難度網(wǎng)。

 

有鑒于此，可以在《電力法》第五章“電價(jià)與電費(fèi)”中設(shè)置如下法條：

 

電力市場(chǎng)的價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)和政府定價(jià)相結(jié)合的原則，政府定價(jià)實(shí)行分時(shí)電價(jià)和階梯電價(jià)；

 

符合國(guó)家規(guī)定的電力用戶可以向發(fā)電企業(yè)直接購(gòu)電或者通過(guò)售電市場(chǎng)根據(jù)公平競(jìng)爭(zhēng)原則購(gòu)買電力；

 

供給普通居民與公益用電，電價(jià)應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院物價(jià)行政主管部門根據(jù)成本加合理收益原則進(jìn)行確定。

 

打造環(huán)保型電力的法律路徑

 

完善電力發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

 

作為負(fù)責(zé)任大國(guó)和碳排放大國(guó)，我國(guó)積極通過(guò)發(fā)展可再生能源來(lái)實(shí)現(xiàn)碳減排承諾。然而，由于可再生能源全額收購(gòu)、補(bǔ)貼等制度的存在，各地方政府紛紛將可再生能源作為GDP競(jìng)賽的新引擎，加上電網(wǎng)消納能力和社會(huì)用電需求的不足，最終造成電力供給過(guò)剩的問(wèn)題。為了從源頭規(guī)避電力投資過(guò)熱或投資不足，應(yīng)當(dāng)在《電力法》第二章“電力規(guī)劃與建設(shè)”中完善電力發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，通過(guò)中立的第三方評(píng)估能源監(jiān)管部門起草的電力發(fā)展規(guī)劃，確保電力供需均衡和清潔能源的穩(wěn)定供應(yīng)。

 

為此《電力法》第10條可以修改為：

 

電力管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家能源政策、區(qū)域環(huán)境狀況、電能供需等因素編制電力發(fā)展規(guī)劃，在規(guī)劃草案上報(bào)審批前，應(yīng)當(dāng)組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并向?qū)徟娏Πl(fā)展規(guī)劃的機(jī)關(guān)提供環(huán)保主管部門審查通過(guò)的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。

 

推動(dòng)清潔能源的供給與使用

 

《電力法》可以在新設(shè)的“清潔能源開(kāi)發(fā)與使用”章節(jié)構(gòu)造如下法條，以推動(dòng)清潔能源的供給與使用：

 

電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，發(fā)展和應(yīng)用智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能技術(shù)，提高可再生能源的消納能力；

 

電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)執(zhí)行電力調(diào)度業(yè)務(wù)，在確保電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先并網(wǎng)、調(diào)度可再生能源電力；

 

鼓勵(lì)用戶自愿認(rèn)購(gòu)具備可再生能源綠色電力證書(shū)的電力。

 

近年來(lái)，可再生能源并網(wǎng)爭(zhēng)議不斷，理論上講，優(yōu)先并網(wǎng)是可再生能源經(jīng)營(yíng)主體的一種行政法上的利益。當(dāng)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)沒(méi)有正當(dāng)理由，違背法律確立的優(yōu)先并網(wǎng)規(guī)則不予并網(wǎng)時(shí)，《電力法》應(yīng)當(dāng)賦予可再生能源經(jīng)營(yíng)主體提起復(fù)議或訴訟的權(quán)利。

 

構(gòu)建電力公眾參與制度

 

近年來(lái)各國(guó)電力行業(yè)的另一個(gè)新生主題是終端用戶的參與。以往，終端用戶一直處于被動(dòng)消費(fèi)的狀態(tài)，不關(guān)心、不了解、不參與電力的生產(chǎn)、輸送和銷售環(huán)節(jié)，對(duì)電價(jià)等重要事項(xiàng)也無(wú)發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利。當(dāng)下，各國(guó)立法者都致力于為終端用戶提供更多的參與機(jī)會(huì)，使其能夠?qū)η鍧嶋娏Α㈦妰r(jià)等做出回應(yīng)。這一變化一方面基于公民民主意識(shí)的增強(qiáng)，另一方面則是源于公眾對(duì)氣候變化和生態(tài)環(huán)境的關(guān)切。未來(lái)電力行業(yè)的發(fā)展，將離不開(kāi)政府、行業(yè)和消費(fèi)者之間的互動(dòng)和協(xié)作。

 

現(xiàn)行《電力法》鮮有公眾參與的規(guī)定，為此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建電力公眾參與制度：

 

電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建設(shè)公開(kāi)透明的電網(wǎng)調(diào)度信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，依法披露電網(wǎng)信息，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)與相關(guān)企業(yè)、電力消費(fèi)者的信息互動(dòng)與咨詢共享；

 

電力管理部門核定公益電價(jià)、審議一定規(guī)模以上的電力企業(yè)并購(gòu)等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)有專家學(xué)者、社會(huì)組織以及公眾參與的聽(tīng)證會(huì)。

 

05

 

代結(jié)語(yǔ)：《電力法》的“瘦身”

 

《電力法》是電力建設(shè)、生產(chǎn)、輸送和使用的基礎(chǔ)性法律，越能維持其電力基礎(chǔ)法的“純潔性”，越能保障其實(shí)效性。然而，現(xiàn)行《電力法》一些規(guī)定僭越了這一準(zhǔn)則，擠占到其他部門法的調(diào)整范圍。更為關(guān)鍵的是，這些侵入其他部門法的法律規(guī)定存在設(shè)計(jì)缺陷，出現(xiàn)與其他部門 法相沖突的情形，最終導(dǎo)致《電力法》的“越權(quán)”條款在實(shí)踐中被“冷落”。這一現(xiàn)象在《電力法》法律責(zé)任部分尤為明顯。

 

《電力法》第60條規(guī)定了電力運(yùn)行事故的電力企業(yè)民事責(zé)任，但是其無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任適用情形是“電力運(yùn)行事故”，而《侵權(quán)責(zé)任法》第73條將電力運(yùn)行事故分為高壓觸電和低壓觸電事故，該法規(guī)定電力企業(yè)僅對(duì)高壓觸電事故承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。同時(shí)，根據(jù)民法原理，過(guò)錯(cuò)分為故意和過(guò)失。《民法通則》與《侵權(quán)責(zé)任法》均規(guī)定電力事故中受害人“故意”是免責(zé)事由，然而《電力法》籠統(tǒng)規(guī)定“過(guò)錯(cuò)”是免責(zé)事由，從而減輕了電力企業(yè)的擔(dān)責(zé)范圍。

 

又如《電力法》第72條規(guī)定電力管理部門是竊電的主管部門，然而《用電檢查管理辦法》等多規(guī)定公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處竊電行為。實(shí)踐中，電力管理部門由于受人員配備、查處權(quán)力等方面的限制，查處竊電效率低下，所以供電企業(yè)發(fā)現(xiàn)竊電行為，往往根據(jù)下位法規(guī)定直接向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，導(dǎo)致上位法被“冷落”。

 

筆者認(rèn)為，電力侵權(quán)雖具有特殊性，但仍然屬于民事糾紛，沒(méi)有必要放在以構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)和綠色電力為主旨的《電力法》中。同時(shí)，盜竊電力的行為在《刑法》等法律法規(guī)中己有否定性評(píng)價(jià)，而且基于電力管理部門的能力所限，《電力法》賦予電力管理部門查處竊電行為的規(guī)則設(shè)計(jì)也缺乏實(shí)效性。因此，將竊電行為的法律規(guī)制交由其他專門的部門法將更具可操作性。

 

總之，《電力法》修改既要根據(jù)構(gòu)建電力競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)和促進(jìn)環(huán)保型電力的功能取向創(chuàng)設(shè)規(guī)則，同時(shí)，對(duì)于與功能取向無(wú)關(guān)，且與其他部門法交叉或沖突的條款《電力法》應(yīng)當(dāng)予以刪減。

 

文章來(lái)源 I《中國(guó)人口 • 資源與環(huán)境》

 

2019年第29卷第1期

 

原標(biāo)題:中國(guó)能源革命的法律表達(dá)：以《電力法》修改為視角（下）