新一輪電改自2015年推進(jìn)已屆滿兩年，改革正在顛覆傳統(tǒng)電力市場秩序。23個省啟動電力體制綜改試點(diǎn)、33家電力交易機(jī)構(gòu)注冊成立、31個省級電網(wǎng)輸配電價改革全面覆蓋、6400家售電公司成立、電力市場化交易突破1萬億千瓦時、105家增量配網(wǎng)改革啟動。

 電力改革是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，更是中央政府強(qiáng)力推進(jìn)的工作。兩年間，改革從政策出臺到局部試點(diǎn)，再到配套文件落地、大刀闊斧全面推進(jìn)，改革進(jìn)程超出電力行業(yè)和資本市場預(yù)期。 

在電力供給側(cè)改革、中央與地方強(qiáng)力推進(jìn)、電改紅利釋放等多重因素驅(qū)動下，我們有理由相信電改在2017年將進(jìn)入第二輪爆發(fā)期。 

01電改與供給側(cè)改革一脈相承
 

供給側(cè)改革是當(dāng)前和今后一段時期全國經(jīng)濟(jì)工作的主線，改革的最終目的是提出無效供給，改造傳統(tǒng)落后的供給，增加新供給。從改革的本意看，電改與供給側(cè)改革的內(nèi)涵一脈相承，前者是電力供給側(cè)改革的重要方法。 

從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括三個方面：一是勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的有效配置；二是產(chǎn)品有效供給和優(yōu)質(zhì)供給改革；三是包括體制機(jī)制改革、資源產(chǎn)權(quán)改革等在內(nèi)制度供給改革。 

從供給側(cè)改革的三個維度分析，電改是制度改革的重要手段，目的是還原電力商品屬性、建立自由競爭的電力市場；改革可以創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的電力產(chǎn)品和電力服務(wù)，交叉補(bǔ)貼、政府基金、備用容量費(fèi)等隱性成本透明化；從優(yōu)化生產(chǎn)要素配置角度看，電改實(shí)際是通過市場化手段加速低效產(chǎn)能（如30萬千瓦以下煤電機(jī)組）退出，擴(kuò)大高質(zhì)量電力供給市場規(guī)模和市占率。 

02中央與地方政府高規(guī)格推動改革

從改革的推進(jìn)方式看，新一輪電改由中央自上而下與地方自下而上共同驅(qū)動。中央政府是改革的主推手，地方政府則是改革試點(diǎn)的操盤手。從電改“9號文”出臺的歷程和規(guī)格上足見改革“極端重要”，改革文件自2013年起草至最終出臺歷時兩年，由中央政治局常委會和國務(wù)院常務(wù)會議分別審議，以中共中央、國務(wù)院文件聯(lián)合印發(fā)，近年來有此規(guī)格的改革事項(xiàng)少之又少。 

圖表 1 電改九號文出臺重要時間節(jié)點(diǎn)

與2002年改革方案不同，新一輪改革由中共中央與國務(wù)院聯(lián)合出臺指導(dǎo)意見（2015年電改9號文為《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》），而非電力體制改革具體方案（2002年電改5號文為《電力體制改革方案》）。從政府公文的發(fā)文方式可以看出，兩次改革背后的操作路徑大不相同，2002年電改明確具體路線圖和操作方法，按部就班、分批次執(zhí)行即可；新一輪電改需要一系列配套文件對指導(dǎo)意見細(xì)化，并對地方改革試點(diǎn)不設(shè)限制，凡是改革積極性高、有試點(diǎn)意愿的地區(qū)均允許開展試點(diǎn)。 

在這樣的原則之下，截止2016年底全國共有23省加入電力體制綜合改革行列，尤其是廣東、云南、重慶、江蘇等主要區(qū)域電力體制改革推進(jìn)節(jié)奏領(lǐng)先全國。 

圖表 2  電改5號文與9號文主要區(qū)別

從中央政府層面而言，目前參與推動電改的部門主要包括國家發(fā)改委（體改司、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局、價格司），國家能源局（法改司、電力司、市場司），工信部，財(cái)政部，環(huán)保部，國資委等，同時國家層面也已組建電力體制改革部級聯(lián)席小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)改革工作。 

發(fā)改委、能源局是本輪改革的主要牽頭部門，也是行政體制改革的主要對象。其內(nèi)部主要參與改革的司局態(tài)度積極，尤其是價格司在經(jīng)過一輪人事變動后積極支持改革；國家能源局市場司的前身是電監(jiān)會市場監(jiān)管司，是電力市場化建設(shè)的倡導(dǎo)者和踐行者，對于他們而言只有形成真正的電力市場方可避免“無事可監(jiān)、無市可監(jiān)”的尷尬。 

電改提速的另一個推手是：中央改革辦督察組。中央改革辦代表的是中央和國家的意志，是“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的辦事機(jī)構(gòu)，設(shè)在中央政策研究室，由中央政治局委員、中央政研室主任王滬寧兼任中央改革辦主任，國家發(fā)改委副主任穆虹、中央政研室副主任潘盛洲任專職副主任。 

自去年6月以來，中央改革辦督察組在電改方面頻頻出手。中央改革辦先后赴國家電網(wǎng)、山東、山西、國電等部門和企業(yè)調(diào)研，一方面聽取各方對電改的意見和建議，另一方面?zhèn)鬟_(dá)中央對電改意見。 

中央改革辦督查組為改革快速推進(jìn)提供了自上而下的驅(qū)動力。在電力行業(yè)內(nèi)，中央督察組的意見廣為流傳——凡是中央政府牽頭推進(jìn)的牽引性、關(guān)鍵性改革舉措（交易機(jī)構(gòu)組建、新增配電放開、區(qū)域市場建設(shè)等），要一竿子插到底，不給利益相關(guān)方討價還價的余地。 

基于中央對改革的強(qiáng)硬態(tài)度，改革涉及的多個主體包括地方政府、電網(wǎng)公司、發(fā)用電企業(yè)對改革持積極主動態(tài)度。尤其是發(fā)改委對電網(wǎng)輸配成本的核算取得突破進(jìn)展，這是電力市場交易擴(kuò)圍的基礎(chǔ)。 

2015年國家發(fā)改委在蒙西、安徽、湖北、寧夏、云南、貴州6個省級電網(wǎng)先行開展輸配電價改革試點(diǎn)，并公布各省輸配電價；近期第二批12個省級電網(wǎng)（北京、天津、冀南、冀北、山西、陜西、江西、湖南、四川、重慶、廣東、廣西）輸配電價也將公布；第三批試點(diǎn)省份已基本完成成本監(jiān)審，今年6月底前全面完成首輪省級電網(wǎng)輸配電價改革試點(diǎn)。 

圖表 3 第一批輸配電價改革試點(diǎn)價格情況

03電改“降價效應(yīng)”驅(qū)動電力交易規(guī)模擴(kuò)圍

在電力和能源產(chǎn)品供大于求的背景下，電改可以帶來電力產(chǎn)品價格的下降。這也是地方政府、工商業(yè)用戶、售電公司樂于參與、主動參與的主要條件。根據(jù)國家發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，2016年全國包括直接交易在內(nèi)的市場化交易電量突破1萬億千瓦時，為用戶節(jié)約電費(fèi)超過573億元。其中，備受關(guān)注的廣東電力市場去年讓利15億元左右。 

在經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，“降電價、降成本”不是電改的目標(biāo)，卻是中央政府、地方政府和企業(yè)的核心訴求，預(yù)計(jì)年內(nèi)各省電力市場化交易規(guī)模將大幅增加。 

從國家層面看，2016年8月國務(wù)院下發(fā)《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》，方案提出“經(jīng)過1—2年努力，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作取得初步成效，3年左右使實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)綜合成本合理下降，盈利能力較為明顯增強(qiáng)”，2017年3月底前對改革措施和成效做評估，從時間表看今年是降低工商業(yè)用電、工業(yè)用氣價格的攻堅(jiān)之年。 

圖表4  電改主要省份電力交易規(guī)模大幅增加

從實(shí)際操作層面上看，國內(nèi)上一輪電改及國外電改的成功經(jīng)驗(yàn)為本輪改革深化提供了基礎(chǔ)，改革不是無本之木、無源之水。 

圖表 5新一輪電力體制改革十大驅(qū)動因素

當(dāng)然，改革推進(jìn)的有利條件客觀存在，不利于因素同樣存在。如，電改與國企改革一脈相承，國企改革推進(jìn)的深度決定電改的成敗；改革觸動發(fā)電、輸電、用電多個環(huán)節(jié)利益，利益博弈需要更長時間去完成；本輪改革并沒有制定明確的時間表，改革是一場長跑，在漫長的改革進(jìn)程中，內(nèi)外驅(qū)動力可能會逐漸削弱；煤價高漲為本次改革制造了障礙，發(fā)電企業(yè)讓利降價的空間收窄。