美國是最佳模本嗎？

丹尼爾·麥克法登，現(xiàn)代微觀計量濟學(xué)創(chuàng)始人之一。2000年，當(dāng)他以應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)獲得諾貝爾經(jīng)濟獎的時候，一場巨大電力危機正在美國加州醞釀。后來，麥克法登評論這場電力危機時，言辭中不乏戲謔：“學(xué)不會供求這兩個字的人名叫政治家……加州被玩弄于德州發(fā)電商的股掌之間，這比電力不足還要糟糕”。而這位經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，實際上，只有允許供求關(guān)系來操縱市場，才能解決危機。
回顧美國的電力改革，有試錯、也有成功。今天，在改革相對成功的地區(qū)，除了規(guī)則明確、監(jiān)管得力，一個最明顯的特點是對供求關(guān)系的有效運用，特別是從需求端出發(fā)設(shè)計改革的思路，無疑是其被多個國家視作模板的重要根據(jù)之一。

“只收過路費”不可行

美國人做事有一個原則：先制定規(guī)則，然后完全按照規(guī)則去執(zhí)行。在電力改革開始的1995年，基本原則是將傳統(tǒng)的“發(fā)-輸-配-用”統(tǒng)一管理的生產(chǎn)過程分開，在發(fā)電和零售環(huán)節(jié)放松管制，鼓勵競爭，而在輸配電壟斷環(huán)節(jié)加強監(jiān)管。
這就像高速公路建立后，到相關(guān)管理機構(gòu)確定回報率，然后就只收固定的過路費。當(dāng)時，加州政府針對電力公司的投資，按照投資收益率的辦法確定回報，將加州所有的終端銷售電價都穩(wěn)定在6美分/千瓦時。
在這種管制政策下，電力公司利潤空間變小，電網(wǎng)投資的激勵效應(yīng)隨之減弱，于是，電力公司投資被抑制，從而造成電網(wǎng)建設(shè)的滯后，進一步導(dǎo)致輸電不足，系統(tǒng)老化，并帶來相應(yīng)的安全問題。
另外，從市場的需求和供給的角度來看，將零售端價格限定，用戶需求彈性變得更加微弱；而市場電力的供給彈性很低，短期的電力供給和長期的電力供給都受到了不同的限制。加之市場需求又存在有一定的剛性，所以，大型發(fā)電企業(yè)形成能夠操縱市場，提高價格，使得電力企業(yè)寸步難行。
加州電力危機發(fā)生后，各界紛紛譴責(zé)電力改革，認(rèn)為市場化趨向的改革無法解決電力系統(tǒng)運營的可靠性問題，是造成危機的“禍?zhǔn)?rdquo;，對加州的電力改革方案予以否定。加州電力危機后，對電力市場的改造提上日程。
2002年，加州ISO提交“市場全面設(shè)計計劃”的市場改革方案，同時還提交了對電力市場協(xié)議的相應(yīng)改動意見。2005年，美國國會頒布了《能源政策法》，這部法律賦予FERC更多權(quán)力，如對全美電力可靠性標(biāo)準(zhǔn)、對電力企業(yè)的市場行為更廣泛的監(jiān)管權(quán)和一系列重要的執(zhí)法權(quán)力。這些新的調(diào)整，更加重視供求關(guān)系和監(jiān)管，這也給后來電力改革逐步走回正軌奠定基礎(chǔ)。

刺激需求更重要

與最初的瑕疵和不足相比，后來出現(xiàn)的可再生能源交易政策就相對成熟和有效。從今天的效果看，發(fā)揮作用較大的兩個制度，無疑是可再生能源的份額制和強制性的可再生能源售電政策。
從官方的解釋中，“可再生能源的份額制度”即政府用法律的形式對可再生能源發(fā)電的份額做出強制性的規(guī)定，而在實際操作環(huán)節(jié)，它是一種對售電公司提出要求。一家售電公司今年如果賣了100度電，它必須提交憑單，證明其中有20度的電力，是來自可再生能源。
同時，政府可以通過這項制度另外一個要素，即信用交易制度（Tradable Renewable Energy Credits）促成市場主體進行資源配置，實現(xiàn)減排目標(biāo)。具體來說，就是可再生能源發(fā)電企業(yè)每發(fā)一度電，就能得到一個信用憑單（credit）。
因為憑單可以在市場上自由交易，售電公司就有多種途徑達(dá)到配額要求：既可以直接購買可再生能源發(fā)電企業(yè)發(fā)出的電，也可以從可再生能源發(fā)電企業(yè)購買信用憑單，最終達(dá)到法律規(guī)定的可再生能源總量目標(biāo)，而市場交易機制，可以幫助企業(yè)以最低的成本達(dá)到這一目標(biāo)。
而強制性可再生能源售電選項制度（Mandatory Utility Green Power Option），從官方的解釋中，服務(wù)人數(shù)超過25000人的售電公司，不僅需要向客戶提供可再生能源電力，并要滿足顧客對于風(fēng)電、太陽能、地?zé)崮堋⒊毕芎屠l(fā)電等多種能源的需求。
對于可再生能源的交易來說，這項政策的價值在于公開透明。因為售電公司的購電售電記錄可以通過賬目上查詢，通過強制性購買，可再生能源可以在最大程度上實現(xiàn)生產(chǎn)和交易。
無論份額制還是強制售電政策，美國的政策設(shè)計特色卻有一個共同的特點——都是從需求側(cè)入手，在售電公司和用戶身上尋找需求，然后通過市場機制，帶動上游和中游的企業(yè)主動參與、主動進行資源配置。
這其實是一個很值得借鑒的思路。電力和能源是商品，但即時性特征讓又它不同于一般的商品。如果在第一時間無法使用，電力的價值無法表現(xiàn)出來。同樣，可再生能源的價值，體現(xiàn)在保護環(huán)境的政策外部性上面，而這種政策外部性，也只有在使用的時候才能發(fā)揮出來。
因此，對美國市場設(shè)計者來說，刺激需求永遠(yuǎn)會放在電力市場設(shè)計中首要的位置，他們會通過需求，讓市場主體自發(fā)調(diào)整。在供給側(cè)，他們則一般使用稅收等優(yōu)惠政策，最終實現(xiàn)市場流動、供求平衡。
從今天來看，美國電力改革并沒有很多人想象的那么順利，在售電側(cè)分離的時候，也出現(xiàn)了很多困難。一個最明顯的問題是，原則性或者方向性的內(nèi)容大家都認(rèn)可，但是落地和執(zhí)行時，各個環(huán)節(jié)中錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系會出現(xiàn)，并妨礙工作的順利進行，這也是國內(nèi)電改需要注意的一個重要問題。而要解決類似的問題，在政策設(shè)計的時候，就應(yīng)充分考慮到利益關(guān)系如何理清，以及本土資源如何運用。