第一個方面是界定價格規制。要界定價格規制，首先要了解規制的內涵、規制的分類、價格規制的本質特征、價格規制在政府職能中的定位。

一是規制的界定。規制的定義在學術界有多種表述，大致趨同。規制(regulation)，也譯管制、監管)是指政府或法律授權的公共機構依法(規)對市場失靈領域影響公共利益的生產、經營等相關活動(行為)的限定(直接干預)。規制通常分為兩大類：一是社會性規制，二是經濟性規制。社會性規制的對象廣泛，涉及經濟和社會多個領域。經濟性規制指對特許經營者銷售收入等影響消費者經濟利益的活動的限定。其內容包括食品及藥，安全、公共設施安全、環境保護等。經濟性規制的主要對象是自然壟斷行業。由于價格對壟斷性行業與消費者間的利益關系影響最為直接，因而價格規制是壟斷性行業規制的核心內容。

反壟斷與經濟性規制有較多相通之處，如保障交易公平、促進資源配置效率等，也有學者將反壟斷納人經濟性規制范疇，稱之為公平競爭規制或反壟斷規制。但反壟斷以競爭性產業為對象，以維護公平競爭為目的，以反串謀、反傾銷、反不合理兼并、反濫用市場支配力等為主要內容。其對象、具體的目標和內容，均與前述經濟性規制不同。為界限清晰起見，目前學界主流的處理方式，是將反壟斷納人競爭政策范疇而與規制并列。

二是價格規制的本質特征。價格規制是法律授權(或服務)銷售價格的限定。首先，價格規制基于法制。規制直接影響當事人的利益，因而必須依規而為。“規則面前人人平等”，在成熟市場經濟國家，如規制者不守規則，被規制者可到法院起訴規制者。其次，價格規制對象是“自負盈虧”的非公機構。一些公共機構提供的付費物品(服務)也須有政府主管機構定價，但此定價為公共部門內部的價格管理而非價格規制。管理(manage)是對組織內部的資源優化行為。規制(regulation)是對組織外部的資源優化行為，“是對非政府資產的支配”(保羅?薩紐爾森)。所以，規制者與被規制者之間不是領導和被領導關系。再次，價格規制基于市場經濟。計劃經濟不需要價格規制，只有在市場經濟中，才會存在此消彼長的利益沖突，從而才需要價格規制。價格規制不是“價格的計劃管理”(不能用計劃經濟的思維進行規制，如將價格視為隨意可用“經濟杠桿”)，除非發生戰爭或嚴重的自然災害，不能凍結公用事業價格，更不能動輒對競爭性行業進行限價。然后，價格規制屬“事前”預防，重在公共利益“損害”的事前避免，而非事后判罰。規制應該在事前，監管的本質就是事前加以規定和限制。最后，價格規制介于行政與司法之間。規制應該在事前，監管的本質就是事前加以規定和限制。最后，價格規制介于行政與司法之間。價格規制具有強制性，執法色彩濃厚，但該項公共職能大多設于行政系統而并不歸屬司法機構。此外，價格規制的一些具體規則也通常由規制者制定，規制還具有部分“立法”功能。

三是價格規制在政府職能中的定位。規制是國家治理體系的重要組成部分。市場經濟的“繁榮”與“有序”相輔相成，僅有競爭而無規制，任何“繁榮”都不可持續。規制也是“營商環境”的主要內容之一。世界銀行專門有一個營商環境的研究機構在統計各國的電價時非常細致。服務質量的監管作為一種基礎性的產業，或者是基礎性的公共設施，確實是營商環境的重要組成部分。我國高速發展的原因之一就是因為我國的基礎設施好。

價格規制是國家對微觀(局部)經濟活動的直接于預，不屬于“宏觀調控”。價格規制與宏觀調控有四點不同。目標不同，宏觀調控是經濟整體的穩定性，價格規制是與利益關系的平衡及由此導致的資源配置效率。指標體系不同，經濟總量指標有通脹率、經濟增長率失業率、國際收支，微觀個體的財務指標有成本、利潤、資產有效性等。對象不同，宏觀調控針對所有經濟主體，價格規制針對個別企業。手段不同，宏觀調控有貨幣政策、財政政策，價格規制涉及指標限定及違者處罰。專業構成不同，宏觀調控涉及宏觀經濟學，價格規制涉及微觀經濟學及其分支學科，如規制經濟學、政治學、法學、相關行業工程技術。

第二個方面是解釋實施價格規制的原因。由于關系公共利益、市場失靈以及法律的局限性，所以需要價格規制。首先，關系公共利益。過去物價局非常重要，重要的國家管，不重要的國家不管，抓大放小。只有市場不能解決的，才值得進行規制。其次，市場失靈。如果市場能夠解決，無論多么“重要”，也不應價格規制。市場失靈的領域包括自然壟斷、外部性、信息不對稱、公平分配、經濟整體的穩定性等。自然壟斷源于成本的“弱增性”，該類行業獨家經營比競爭更有效率。但獨家經營使經營者有條件通過提高價格而不是效率獲取利益，導致消費者的正當權益受到侵犯，并降低資源配置的效率。最后，法律的局限性。發生在專業性、技術性較強領域的利益爭端和公共利益保護問題，法律條文難以細及，法官斷案能力也相對較低。但規制機構可分專業設立，既有足夠的專家，也可專注于特定領域，因而上述問題交給專業人員和專業機構解決，比法院更有效率。法庭解決問題通常為“事后懲罰”，但此時對公共利益的危害已經發生。而規制屬“事前防范”，如對公用事業產品價格的限定可事前消除壟斷經營對公共利益的侵犯。所以，一些專業性較強的公共利益保護問題，比之“打官司”，規制可更多減少公共利益的損失。

早期的價格規制主要針對一些被稱之為公用事業的行業，如鐵路、港口、電信、供電、供水、供氣、供暖等。現代科技(特別是信息技術)的突飛猛進，使自然壟斷的范圍大大縮小，價格規制的行業也相應大幅縮減。電信價格放開較早，其他行業也在部分環節或局域引人了競爭機制。

第三個方面是分析規制定價的政策目標與基本原則。規制定價的政策目標是效率與公平兼顧，使消費者以盡可能低的價格獲得充足、可靠的產品(服務)供應。效率即資源優化配置，包括生產的效率和消費的效率。公平包括公平對待買賣雙方，公平對待各類用戶，尊重公民基本的生存權利、照顧弱勢群體。

規制定價的基本原則有四點。首先，被規制企業有效率且可持續運營。管制定價應促使企業提高效率并使之能夠收回提供主營業務產品或服務所必須的成本支出并獲取合理的投資回報即所謂的“合理成本、合理利潤”。其次，在各類用戶間公平負擔成本。價格結構(用戶分類價格)確定，應使各類用戶的購買價格與其消費特性所造成的相關產品成本耗費相符。然后，兼顧相關公共政策目標。如“普遍服務”“支持可再生能源發展”等。最后，便于理解和執行。

第四個方面是介紹規制定價的基本方法。在介紹基本方法前先講幾個常用的基本概念。

價格機制。價格機制是泊來品，是現代經濟學的基本概念。價格機制是內在于市場經濟體并保障其活力的基本機能(勞埃德?雷諾茲。所謂市場經濟，就是產權私有和價格機制。)，是決定社會“生產什么、生產多少，怎樣生產”的資源配置機制。機制一詞源于生物學，指存在于生物體內并支持其生命活動的某種機能。正如人體有平衡機能、免疫機能、再生機能一樣，市場經濟作為有機體也須有價格機制等支持其正常運行的平衡、免疫、再生等項機能。

價格形成機制。“自主產權”指影響價格形成的各要素及其相互關系。最早見于二十世紀七、八十年代胡昌暖主編的《社會主義價格學》，原意指價格是怎樣確定的。價格改革走入市場化道路后，開始被學界及政府文獻用于表示價格決定的規律或規則。

成本。會計成本，是指企業在經營過程中所實際發生的一切成本。包括工資、利息、土地和房屋的租金、原材料費用、折舊等。經濟成本，包括使用資本的成本在內的所有正常耗費。經濟成本=會計成本+正常利潤(資本成本)。

機會成本。為把一定資源投人某一用途后所放棄的在其他用途中所能獲得的利益。由于資源有限，任何的決策都是一種取舍，被舍棄選項中的最高價值者，即為該決策的機會成本。

資源優化配置。“成本一定下的效用最大”或“效用一定下的成本最小”的資源利用狀態。總效用最大化的成本支出結構，即為最優的資源配置。

供求關系。國內傳統理解的“供求關系”，市場上的供給量和購買量間的關系。因而“供求關系”不是決定價格的根本原因，只能影響價格波動的程度，并據此斷定西方經濟學“供求決定價格”的理論庸俗。現代經濟學說的”供求關系”，兩條變動方向相反的曲線即供給曲線與需求曲線的關系，進一步說，就是恩格斯所說的“費用對效用的關系”。

下面介紹三個廣為接受的現代理念。

基于成本定價。只有如此，規制機構所定價格才能為買、賣雙方共同接受。企業才會做長期投資，消費者的消費行為才能適度，進而才能實現資源的優化配置。

平衡被管制企業與消費者的利益關系。消費者處于弱勢地位，必須有價格規制保護其正當權益。企業的合理收入也應給予保障;否則會導致長期投資不足、供給的質量和可靠性下降，最終也會損害消費者利益。

價格規制者相當于裁判或法官。約束與激勵相結合。成本約束是永恒的主題(成本是價格的基礎)。被規制企業掌握規制者所不知道的可使效率提高的信息。這種信息的應用可增加社會財富。如允許被規制企業獲得“信息租”，其效率提高的潛力就會被挖掘出來。在“抽租”與激勵之間取得平衡。“抽租與激勵的平衡”r=a+(1-b)x c，其中r為被規制企業經過努力可獲得的投資回報;a為約定管制期投資回報;c為企業經過努力而降低的成本;b為所降低的成本應分配給消費者的比率。當b=0時，r=a+c，規制機構向企業讓渡成本下降的全部租金，雖然對企業的激勵作用最強，但于消費者無益。反之當b=1時，規制機構拿走企業成本下降的全部租金，消費者獲益最大化，但對企業無激勵作用。而當0

在基本概念和現代理念的基礎上，下面介紹總收入(平均價格水平)的確定。

首先，“基于成本的規制”。這也稱“服務成本管制”“回報率管制”“成本加成定價法”“公正報酬定價法”。基本模型為準許收人=準許成本+準許利潤。政策目標是避免被管制企業獲得超額利潤。優點是有利于鼓勵投資，制度設計較簡單。缺點是易導致過度投資(所謂的“A-J效應”)，“利潤是管住了，但并沒有管住價格”。回報率管制模型的改進為：準許收人=準許成本+加權平均資金成本(WACC)。部分引人了激勵機制，主要體現在對節約財務費用的激勵。

其次，“基于績效的規制”。基本的定價模型“上限制”(也稱“CPI-X”)。最高限價=基價×(1+通脹率-效率因子)+調整項。監管周期延至5年至更長，效率提高的收益可部分為企業所有。政策目標為促進效率提高，增加消費者實際的社會福利所得。優點是確有促進效率提高的激勵作用，缺點是可能導致長期投資不足，管制框架設計較為復雜。其他激勵性方法還有“招標制”“標尺競爭”“市場凈回值定價”等。

最后，“價格結構的設計”。基本原則包括公平負擔成本、便于理解和執行。基本框架為接人價格和共用網絡價格、“兩部制”與“單一制”、“階梯式價格”(“拉姆齊定價”、交叉補貼)。交叉補貼是因一部分用戶價格低于成本而導致另一部分用戶價格高于成本的定價行為。

第五個方面是介紹定價規制的績效保障。“經合組織”曾組織資深規制專家研究成員國的規制政策，這些專家給成員國政府的建議中，提出了好的規制應具備以下七個條件：

一是獨立性，規制者獨立行使職能。獨立規制有兩個理由。規制工作的專業性，規制是典型的專家治理領域，沒有相關專業背景知識者不能勝任。規制者的裁判員、執法者角色，該角色決定其必須獨立決策，規制者立場中立，規制過程與結果才能公平、公正。而規制者的立場中立，又以不受外部干預為前提。規制獨立性有兩個層次。第一個層次職能(專業性，包括目標、工具、人員)獨立，不要和其它政府職能混同，由專業人士處理專業問題。第二個層次：規制不為政治家選舉利益所左右。在選舉政治國家，政治家為撈選票可能做出偏向消費者而損害被管制企業正當利益的機會主義決定，進而損害包括消費者在內的整個社會的長期利益。為避免這種政治干預規制的現象發生，在發達市場經濟國家，“政、監分離”即規制機構從政府部門中獨立出來也已漸成趨勢。規制機構負責人或與政府任期相錯，或規制機構直接向議會負責。

二是公正、明晰的規則和程序。規則是規制者行為的依據，是被規制者、消費者權益的保障，是科學與公正的規則以公眾的廣泛參與為前提工程序程序公正是結果公正的前提，規制決定具有法庭裁決性質，規制決定須經過哪些環節、應聽取哪些人的意見、是否開聽證會等，都應明確并完全履行。

三是職能完備及充足的可用資源。職能完備是任何一個政府機構的效率基礎。本應由一個機構行使的職能，如分散于其他部門，不僅協調成本高、決策時效差，而且一定會導致決策錯誤。價格規制需以投資規制、質量規制、財務規制為基礎。盡管價格規制是公用事業規制的核心，但價格形成的基礎是成本。尤其是公用事業，大多屬資本密集型行業，投資大，資產沉淀性強，如果投資不能得到有效控制，則價格的合理化就失去了根基。充足的可用資源，包括專家治理(足夠的數量及合理的結構)和可靠的經費來源。

四是可預見。規制機構行為的可預期性。要有利于被經營者的長期投資，“下游產業”及消費者的長遠規劃。一個“朝令夕改”的規制，投資者和消費者均感無所適從。

五是公眾參與。利益相關方有權參與，彌補規制者信息之不足。

六是決策透明。指規制機構決策依據的原則、相關信息及過程向公眾公開，提高處于弱勢的消費者“維權”的能力，約束規制機構行為，促其立場中立。

七是可問責。規制機構犯錯的責任追究和糾錯機制。規制者也是"壟斷者。，依靠法制和權力制衡。

第六個方面是分析我國價格規制的現狀。價格規制對我國基礎產業現代化起到了關鍵的作用。“還本付息”等靈活的電價政策，從根本上扭轉了長期缺電的局面;“貸款修路、收費還貸”——高速公路跨越式發展的支柱。與現代理念相符的規制實踐從無到有。輸配電價格改革、天然氣價格改革、鐵路運價改革、基于現代規制理念的“政府定價成本規則”和成本監審。

同時，也存在若干問題。如，職能定位不清與“宏觀調控”混同，服務的政策目標過多(“杠桿”論)。規則體系不完善，規則不足，規則欠科學，主管機構職能單一，價格、投資、服務質量、財務的規制分別由不同的部門負責。可用資源嚴重不足，編制過少，人才結構不合理。監督制衡機制缺乏，規則制定過程缺少“公眾參與”，”、消費者缺乏“參與”能力，聽證會聲名狼藉等等。

第七個方面是提出我國價格規制現代化之路。

一是“國家定價”定位轉型。明確“國家定價”與“宏觀調控”的區別。計劃經濟時期是“宏觀調控”;“社會主義市場經濟”實踐已反復證明“國家定價”無關經濟整體的穩定性，對物價總水平的穩定與否也不具有決定性作用。區分兩種“國家定價”。國家經營對應的是政府收費，企業經營對應的是價格規制。定位轉型的主要方向是價格規制。當好裁判，公平、公正，平衡買、賣雙方的利益關系;定好規則，效率與公平兼顧，促進相關資源的優化配置。

二是建立職能完備、分工合理的規制組織體系橫向整合(業務獨立、決策獨立)，價格、服務質量、投資、財務、準人等相關規制職能應集中于一個機構。基于經濟部模式的發展改革委二級機構(“專業”與“綜合”相結合)。縱向分權，被管制者的市場范圍，各級政府的財政責任，地方不必“上行下效”。

三是完善規則體系。近期規則完善的重點為成本約束(成本的分類、報送及核心指標的確定)、定價程序及信息公開和配套規則如投資、服務質量等。規則合理化的途徑包括學習國際經驗、社會的廣泛參與(關鍵是利益相關方)。

四是建立監督制衡機制。建立新型的消費者組織，“消協”成為真正的專業化的消費者利益共同體，決策要透明、公開。內部集體審議，外部公開定價的規則工程序及主要決策信息。在消費者有效組織的基礎上，引人公開辯論制度。

五是探索適于國情的激勵機制。地方公用事業“民企”短期內需高投資回報、多數被規制者是中國式“國企”。對地方公用事業(特別是中小城市)民營資本或PPP項目定價，須以機會成本或“成本——收益”分析為依據，權衡供給保障與價格的關系，因而應有短期現金流保障的制度設計。對“國企”的激勵機制不能限于“利潤”，還應有“工資總額”“高管收入水平”等多維設計。