當下或許是治療自備電廠“頑疾”的最佳時機。

近期，一般工商業用電電價高居全國首位的吉林出了“狠招”：一紙公文公布了燃煤自備電廠度電0.15元的交叉補貼征收標準。這是繼2018年7月國家發改委印發通知要自備電廠承擔政策性交叉補貼，用于降低一般工商業電價之后，首個出臺征收標準的省份。

自備電廠的收費問題其實已經綿延十余年。早在2004年9月，國家發改委、國家電監會就曾發布《關于進一步落實差別電價及自備電廠收費政策有關問題的通知》(發改電【2004】159號)，提及企業自備電廠的收費問題。

十多年來，電價水平和結構已發生了諸多變化，而如何對待企業自備電廠一直是相關主管部門和電力行業爭論不休的話題。爭論的核心總在兩個字：公平。如今，在能源界的終極目標——低廉與清潔面前，企業燃煤自備電廠的“熱搜”屬性再次被點燃，這一波又該如何“藥到病除”?

從缺電到省錢：自備電廠“大戶”的擴張動因

山東魏橋創業集團的張士平不僅是“山東首富”，還是自建電廠、電網的“紅人”。媒體曾多次引用下面這段對話：

“你是不是建電廠上了癮?”

“我是被高電價和壟斷逼的。”

張士平曾表達過魏橋自掏腰包辦電廠的最初動因：電價高，還動不動就停電。換句話說，企業原本是想用公用電而不得才開始自建廠網，但到了2003年，自備電廠的擴張開始向電力“正規軍”發起挑戰。

《21世紀經濟報道》2004年3月寫道：

當年全國21個省(市、自治區)拉閘限電，但作為經濟大省和人口大省的山東好像是個特區：盡管經濟增長保持了12%以上的速度，卻遠離了“電荒”，而且電力供應綽綽有余。

在當時3000萬千瓦的總裝機容量中，企業自備電廠占300萬千瓦，達到10%，僅在2003年，以自備電廠為主的小電廠就增加了200萬千瓦。

在魯西小城的荏平縣，東方希望集團、信發鋁業、華信鋁業等3家電價率大廠正忙于新建、擴建各自的自備電廠。這時魏橋對自備電廠的投資也已經達到27億元，下屬5個電廠，年發電量約15億千瓦時。

上述幾家企業后來與魏橋一起，都成了自備電廠“大戶”，不僅在山東，還在新疆、寧夏等其他重化工業聚集地建起了自備電廠，可謂生產線開到哪里，電廠就建到哪里。“自備”已失去“備用”之意，企業對公用電力資源的依賴大大減小，反而讓電力行業認為這些自備電廠和自己“搶飯碗”。

自備電廠的建設熱潮源于低成本的誘惑。

當時的魏橋，自發自用至少比從電網買電便宜0.2元;荏平的三大電解鋁廠自發自用也要便宜近0.2元錢。

但正是這份低成本讓電力行業極為不滿：公用電廠承擔了諸多社會職能，而自備沒有;公用電廠治污的投入占到總投資的三分之一，而自備往往缺乏對除塵、脫硫等最起碼的投入;自備機組出問題時要占用電網備用資源，加大了電網運行成本。

往小了說是競爭環境不公平，往大了說是侵占社會總福利。

發電商提出的“自備三宗罪”日后的確有所緩解，比如一些自備電廠花錢升級改造，加裝脫硫、脫銷設備等，但總體成本依然比使用公用電要低，高耗能企業始終未能打消自建電廠的念頭。

十多年之后，電力直接交易如火如荼，自備電廠也隨著9號文配套文件的發布而慢慢升溫。

與魏橋并稱“山東三大龍頭”的南山集團電力相關負責人曾介紹，集團計劃建設一個航空產業園。若園區用電量逐漸上升，現有的自備電廠裝機容量是不夠的。而如果不能通過參與體制改革獲得較為優惠的電價，只能擴建機組來滿足負荷增長需求。

然而，半年之后，2017年3月30日下午，集團官網發布新聞，為響應國家淘汰落后產能的號召，南山集團于2016年年底前對其熱電廠的2×60MW機組完成了主設備停用拆除。除此之外，魏橋的40余臺機組以及信發的10臺機組也將在2016年-2020年間陸續關停。

在國家嚴控燃煤電廠發展的情況下，建設自備電廠的成本只會越來越高，如果能夠參與直接交易，購買價格較低的電力，雖然可能沒有自備電來得“長久”來得“穩”，但也不失為一種合算的選擇，而出于市場公平起見，許多省區都要求，自備電廠先要繳納基金和附加，才可以參與交易。

自備問題還是在“死循環”。

據中電聯統計，2016年上半年我國自備電廠裝機容量同比增長15%。與此同時，個別地區公用電廠還“倒戈”變自備，試圖脫網，屢次違反調度指令，最終調度機構只得取消相關電廠操作人員的受令資格，而相關主管部門多次處罰，勒令整改也難見實效。

一位從事監管業務的人士指出，在規范管理自備電廠上還是缺乏配套制度，這使得監管往往無從發力。

“一直默認把它當成用戶來看待，沒有真正納入電力行業。”

那么，怎么實現從用電企業到供電主體的身份轉變呢？

規范管理：理據和決心缺一不可

正是在自備電廠大發展的時期，經國務院批準，2004年6月，國家發改委出臺了相關價格、收費政策。9月，國家發改委、國家電監會發布《關于進一步落實差別電價及自備電廠收費政策有關問題的通知》(發改電【2004】159號)時明確：

向除國家鼓勵發展的資源綜合(利用余熱、余壓發電、煤矸石發電等)、熱電聯產自備電廠之外的自備電廠征收基金及附加。基金僅限于三峽基金、農網還貸基金和城市公用事業附加，農網還貸基金征收標準統一為每千瓦時0.02元。與電網連接的所有自備電廠均應向接網的電網公司支付系統備用費。

字里行間透露著理解。

2006年9月，國務院辦公廳轉發國家發改委《關于完善差別電價政策意見的通知》(國辦發【2006】77號)，具體內容基本沿用了【2004】159號文的相關規定。

與電廠規范監管的相關措施不同，對自備電廠的收費問題是隨工業用戶差別電價政策一起提出的。國家發改委在稍后舉行的答記者問中解釋：

從電網購電的企業與擁有自備電廠的企業在市場競爭中是不平等的。擁有自備電廠的企業沒有承擔政府性基金，是部分應當淘汰的企業沒有及時淘汰的原因之一。另外，淘汰類、限制類高耗能企業從公用電網購電要執行差別電價，而擁有自備電廠的企業則可以逃避差別電價的懲罰。

不難看出，處理自備問題首先是站在用戶角度考慮的，直到一年后，國務院批轉發改委、能源辦《關于加快關停小火電機組若干意見的通知》(國發【2007】2號)，才在一定程度上體現出其小火電機組的“電廠身份”。比如，首次提出“改進并加強對企業自備電廠的管理”，以及自發自用電量要開始分擔可再生能源補貼任務。

除了能源主管部門之外，財政部作為國家基金征收管理的責任部委，2007年、2009年也分別發布財綜【2010】97號文、財綜【2011】115號文進一步強調，所有企業燃煤自備電廠都必須征收基金，可再生能源電價附加征收范圍的銷售電量包括自發自用電量。

梳理近十年來國家有關部門印發的文件不難發現，規定看上去越發嚴格，也一直在強調該收的費用必須收，卻缺乏新意和細節。

曾有業內人士在《財政監督》雜志上撰文指出，企業自備電廠的收費項目可以概括為兩個，一是系統備用費，二是征收政府性基金及附加。從執行情況看，對前者基本達成共識，但對自發自用電量繳納基金及附加始終存在一些不同意見。后來，政策性交叉補貼也是關注重點。

高耗能工業集中地區對向自備電廠收費一事始終“態度曖昧”，甚至將有自備電廠作為工業園區招商的重要砝碼。“納稅大戶”和低廉的電力成本，為短期的經濟發展做出明顯貢獻，要扭轉現狀等于要先“自損”。

反對“一刀切”征收自備電廠相關費用的業內人士認為，“附加費”有其歷史淵源，是計劃經濟時代將電力作為“第二稅收”來調節經濟的手段，但它始終是“非稅收入”，進入市場經濟時代后，稅外加費的做法是否合適需要重新考量。

一位地方能源主管部門的官員曾向eo記者坦言，具體執行中不能忽視個體差異，一些自備電廠在企業發展過程中甚至承擔了周邊居民的供電，哪些附加補貼該交，該交多少都需要從長計議。

當然也有官員認為，看似低廉的能源價格將加劇工業結構的扭曲程度，長遠來看會給當地經濟轉型帶來更多困難。

相持不下的收費問題充分暴露了尚未理順的電價結構。而2017年到2018年間電力行業的數個重磅政策給打破“死循環”提供了歷年來最有利的環境。

2017年，財政部連續發文，先是取消城市公用事業附加基金，后又將國家重大水利工程建設基金和大中型水庫移民后期扶持基金的征收標準統一降低25%。2018年，國家重大水利工程建設基金征收標準再統一降低25%。

eo記者曾了解，隨著清理非稅收入電價附加不斷深入，最終可能只會保留可再生能源附加，以此作為還原電力商品屬性的重要舉措之一。

此外，為達到2018年《政府工作報告》提出的“一般工商業電價平均降低10%”的目標，國家發改委還相繼出臺了多項降價措施。

在降成本的總目標下，擁有自備電廠和沒有自備的用戶電價差距縮小是趨勢，前者的成本優勢會越來越小。

另一方面，燃煤自備電廠可謂舊恨未了又添新仇——除了以往與燃煤公用電廠的矛盾之外，政府對日益擴大的可再生能源補貼缺口感到頭疼，部分新能源企業對補貼拖欠叫苦不迭，越來越無法忽視燃煤自備對新能源的“擠壓”。

無論是降電價，還是清潔能源發展的壓力對地方政府來說都已“迫在眉睫”，自備電廠再難獨善其身。一是要公平負擔相關費用，為多年承受較高交叉補貼的一般工商業電價下降騰出空間，二是要減少發電，為消納清潔能源讓路。

這樣的政策環境是規范管理自備電廠的好時機。但這一次如果仍然停留在“要交”、“不得免征”等命令層面，收效恐怕依然難達預期。

既然再次提及自備電廠，各地應當對其要承擔的政策性交叉補貼、可再生能源附加等費用制定細則標準，并公開相關測算依據；同時明確日常監管涉及的合理收益和運行標準，比如環保電價、供電質量、調峰義務與補償機制等，真正將其納入電力行業的監管范圍，這才不至于讓燃煤自備電廠“聲討”未曾獲得公平補貼權利，卻要公平承擔社會責任。