2018年是改革開放四十周年，四十年來我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，我國電力工業(yè)由小到大、由弱到強，我國一躍成為世界上首屈一指的電力強國。在電力工業(yè)發(fā)展壯大的過程中，我國形成了具有中國特色的電力工業(yè)管理制度。其中，發(fā)用電計劃管理(分配)、項目核準(審批)、電價審批(調(diào)整)制度1是長期以來電力工業(yè)計劃管理體制的三大基礎(chǔ)制度。項目核準制度保障發(fā)電容量能夠滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，實現(xiàn)中長期電量平衡;電價審批制度保障電力項目在基準利用小時數(shù)2基礎(chǔ)上實現(xiàn)投資回報;發(fā)用電計劃管理制度用以落實項目核準制度設(shè)想的電量平衡，以及電價審批制度設(shè)定的投資回報。可以說發(fā)用電計劃管理制度是項目核準、電價審批制度落實的保障，是計劃體制下電力系統(tǒng)運營(經(jīng)濟)制度的核心。伴隨四十年的改革開放，我國電力管理體制進行了四十年的深化改革，發(fā)用電計劃管理制度始終站在電力管理體制改革的舞臺中心，其發(fā)展變化直接見證了我國電力供應(yīng)能力由弱到強的各階段特征，其間各種艱辛的市場化嘗試體現(xiàn)了我國電力工業(yè)堅定不移走市場化道路的決心。在中發(fā)9號文啟動新一輪電改后，特別是電力現(xiàn)貨市場試點籌備工作開始后，發(fā)用電計劃管理制度將以全新的內(nèi)涵(市場監(jiān)管的重要內(nèi)容)，在未來的電力現(xiàn)貨市場設(shè)計和監(jiān)管中發(fā)揮遏制市場力、提升規(guī)劃質(zhì)量和準確性、實現(xiàn)政府對電力市場宏觀調(diào)控職能的重要作用。

四十年發(fā)用電計劃管理制度變遷

發(fā)用電計劃實際上是發(fā)電計劃(發(fā)電側(cè))和用電計劃(用電側(cè))的合并簡稱，發(fā)電計劃包含年(月)度發(fā)電計劃和日調(diào)度計劃3兩個環(huán)節(jié)。改革開放伊始至2015年中發(fā)9號文印發(fā)前，發(fā)用電計劃管理制度變遷伴隨電力供應(yīng)形勢的“兩緊兩松”明顯分為四個階段：

第一階段(改革開放之初-90年代末期)，關(guān)鍵詞：供應(yīng)緊張、“三電”辦、用電計劃。

我國的改革開放始于撥亂反正、百廢待興的1978年，此時我國的電力工業(yè)總裝機容量僅5712萬千瓦，電力供應(yīng)能力較弱。十一屆三中全會召開后，我國經(jīng)濟開始復(fù)蘇，但電力供應(yīng)仍延續(xù)了長期以來嚴重供不應(yīng)求的態(tài)勢，至上世紀90年代末才得以緩解。在此期間“三電”辦是發(fā)用電計劃管理的主角，用電計劃管理是發(fā)用電計劃管理工作的核心。“三電”4工作是指“計劃用電”、“節(jié)約用電”、“安全用電”，“三電”辦公室是各級政府管理計劃用電的組織形式，在同級經(jīng)貿(mào)委領(lǐng)導(dǎo)下工作。機構(gòu)設(shè)在電力部門(電業(yè)局、電管局、電力局)，主要任務(wù)是分配“用電指標”。由于電力部門“政企合一、廠網(wǎng)合一”，在長期供不應(yīng)求的背景下，機組均能夠充分發(fā)揮發(fā)電能力，因此即使1985年“多元投資”辦電之后，經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)對電力的計劃管理仍僅限于關(guān)注用電計劃，并未涉及發(fā)電計劃分配，發(fā)電計劃仍由電力部門自行管理。

由于當(dāng)時缺電嚴重，據(jù)老同志回憶，改革開放初期部分省份用電即使處于“停四開三”狀態(tài)，省內(nèi)用電量仍然超過網(wǎng)局5規(guī)定。因此“三電”辦的重點工作為分配指令性用電指標，對超指標用電企業(yè)采取拉閘限電的處理方式。華東電管局曾經(jīng)做出規(guī)定，當(dāng)因超指標用電導(dǎo)致周波下降至48赫茲，電力調(diào)度機構(gòu)可以不經(jīng)告知直接拉(用戶)電，這是供應(yīng)寬松的今天無法想象的6。

“三電”辦的用電計劃管理是“以產(chǎn)定銷”的計劃管理方式。但在具體實施過程中，“三電”辦已經(jīng)使用了部分經(jīng)濟手段進行用電計劃管理，例如通過“議價電指標”和“平價電指標”調(diào)控需求，兩種指標的單位電價通常相差0.1元以上，所以當(dāng)時發(fā)電企業(yè)的超發(fā)電量是其電量結(jié)構(gòu)中效益最高部分。某種意義上可以認為這是電力供應(yīng)緊張環(huán)境下，對用電側(cè)承受價格波動的一種試驗。

在這個階段，解決缺電問題是一切電力行業(yè)管理工作的核心。1985年5月，國務(wù)院批準國家經(jīng)委等部門《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》(國發(fā)[1985]72號)。同年，華能國際電力開發(fā)公司、遼寧能源投資總公司、皖能投資公司成立。隨后，全國各省(區(qū)、市)紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司。多元投資辦電推動發(fā)電裝機和發(fā)電量增速提升，“六五”、“七五”、“八五”、“九五”期間全國發(fā)電裝機容量年平均增速分別達到5.7%、9.6%、9.5%、8%，發(fā)電量年平均增速分別達到6.44%、8.63%、10.14%、6.33%。

第二階段(政企分開-2002年)，關(guān)鍵詞：供應(yīng)平衡趨松、經(jīng)貿(mào)委、發(fā)電計劃、增供擴銷。

上世紀九十年代末，我國發(fā)電裝機容量經(jīng)過改革開放20年的快速增長，全國大部分地區(qū)實現(xiàn)了電量供應(yīng)平衡有余，部分地區(qū)電量供應(yīng)呈寬松態(tài)勢。1997年，國家電力公司成立，經(jīng)過一年雙軌制運行，1998年國家電力部撤銷，電力行業(yè)管理職能劃歸國家經(jīng)貿(mào)委，電力行業(yè)實現(xiàn)政企分開。在平衡趨松背景下，“三電”辦、用電指標分配和議價電逐步淡出視野，增供擴銷逐步成為電力行業(yè)的“熱詞”。當(dāng)時增供擴銷的主要內(nèi)容有加快電網(wǎng)建設(shè)改造、廢止限制用電的各種規(guī)定、免收新裝增容用戶供電工程貼費、實施一戶一表改造、強化優(yōu)質(zhì)服務(wù)、鼓勵用戶錯峰、緩收電費等，其核心目的就是推動“多用電”，消化當(dāng)時富余的發(fā)電能力。尤其是在部分地區(qū)出現(xiàn)了“發(fā)供聯(lián)動”的優(yōu)惠電，即用戶多用電可以價格優(yōu)惠，期望以價格信號直接提振電力需求，這種優(yōu)惠電的價格機制非常類似本輪改革“傳導(dǎo)”方式進行的電力直接交易。

政企分開后，經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)主管發(fā)用電計劃，電力企業(yè)不再擁有制定發(fā)電計劃的權(quán)力，這一時期發(fā)用電計劃管理工作的重心集中在發(fā)電計劃上。各省級經(jīng)貿(mào)委逐步開始涉足發(fā)電計劃的制定，國家經(jīng)貿(mào)委著手建立年度發(fā)電量預(yù)期調(diào)控目標制度，成為經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)主導(dǎo)發(fā)電計劃管理的開端。由于當(dāng)時處于政企分開初期，雖然職能上經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)掌握了發(fā)電計劃管理，但實際管理職能仍部分保留在各省電力公司，跨省發(fā)電計劃職能保留在國家電力公司的區(qū)域電管局手中。因此，出現(xiàn)了非國家電力公司資產(chǎn)發(fā)電廠反映利用小時分配不公平的現(xiàn)象，為此國家經(jīng)貿(mào)委于1999年印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化電力資源配置促進公開、公平調(diào)度的若干意見》，要求按照“公開、公平、公正”原則安排獨立電廠利用小時和調(diào)度運行，該文件適應(yīng)了發(fā)電投資多元化的大趨勢，標志著“三公”調(diào)度的思想登上電力調(diào)度管理的歷史舞臺，“同類型同容量機組利用小時基本相當(dāng)”的調(diào)度監(jiān)管標準，至今還在不同程度上沿用。除了“三公”調(diào)度思想，經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)第一次提出了發(fā)電計劃分配向環(huán)保(具有脫硫脫硝設(shè)施)、低能耗機組傾斜，鼓勵“以水代火”等差別電量計劃分配的原則。在此期間，1999年國家在浙江、山東、上海、遼寧、吉林、黑龍江六省市開展了“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”試點，市場采用單邊市場模式，均未引入用戶。其中，浙江省成為全國迄今唯一運行過一段時期電力現(xiàn)貨市場的省份。浙江省采用全電量競價上網(wǎng)代替日調(diào)度計劃，政府授權(quán)合同(年度中長期合同)代替年(月)度發(fā)電計劃的市場模式，日計劃調(diào)度首次由澳大利亞模式現(xiàn)貨市場代替，后由于供應(yīng)趨緊，單邊市場電價上漲無法疏導(dǎo)，第一次以省為范圍的單邊市場嘗試中斷。

第三階段(2002年-2008年)，關(guān)鍵詞：供應(yīng)再次趨緊、原電監(jiān)會、單邊區(qū)域電力市場、發(fā)電計劃。

2002年，廠網(wǎng)分開之后，按照國家推動發(fā)用電計劃管理市場化的要求，原國家電監(jiān)會分別在東北區(qū)域試點發(fā)電側(cè)單邊競價確定年度(月度)發(fā)電計劃(電量交易)、在華東區(qū)域試點發(fā)電側(cè)單邊競價確定日調(diào)度計劃(電力交易)。由于2002年以后，我國經(jīng)濟出現(xiàn)了跨越式增長，電力供應(yīng)再次趨于緊張，部分地區(qū)再次出現(xiàn)較為嚴重的硬缺電，電力市場試點地區(qū)電價上漲壓力巨大。由于單邊區(qū)域市場模式缺乏電價向用戶的傳導(dǎo)機制，2006年初，東北區(qū)域市場年度競價虧空34.36億，隨即東北區(qū)域市場轉(zhuǎn)入總結(jié)階段至今。華東區(qū)域市場完成現(xiàn)貨市場的試調(diào)電之后，于2007年召開總結(jié)會，雖然沒有宣布停止，但實際工作進入全面暫停狀態(tài)。第一次區(qū)域單邊電力市場全面代替發(fā)電計劃管理的嘗試沒有取得成功。但是，國家打破發(fā)電計劃管理的決心沒有變化。

區(qū)域市場試點工作剛剛暫停，國家就開始推行按照能耗高低和碳排放多寡安排年(月)度發(fā)電計劃和日調(diào)度計劃的嘗試，即2007年開展的“節(jié)能減排調(diào)度”試點，試圖通過“節(jié)能減排調(diào)度”代替發(fā)電計劃分配制度。試點地區(qū)為河南、四川、江蘇、廣東、貴州，要求電力調(diào)度機構(gòu)按照風(fēng)(光)、水、核、氣、煤、油的順序調(diào)度機組發(fā)電，煤電機組按照能耗由低到高進行調(diào)度。由于發(fā)電企業(yè)核定電價不能發(fā)生變化，只能由發(fā)電企業(yè)之間相互進行經(jīng)濟補償(根據(jù)發(fā)電利用小時升降情況)，各方對于補償力度意見難于統(tǒng)一7，并且同類型機組能耗8和排放水平難于通過測量計算實現(xiàn)實時的數(shù)值化，“節(jié)能減排調(diào)度”工作試行一段時間后，“差別發(fā)電量計劃”的概念得到普及，各地政府普遍開始考慮能源消耗多寡和排放大小分配發(fā)電計劃，但是改變?nèi)照{(diào)度計劃形成方式的努力沒有取得突破。

在此期間，原國家電監(jiān)會還在第二階段“發(fā)供聯(lián)動”工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，嘗試了“電力大用戶直接交易”試點。實質(zhì)上是發(fā)電企業(yè)通過向用戶轉(zhuǎn)移部分利潤獲得額外發(fā)電指標的探索。雖然這個階段供應(yīng)趨緊，發(fā)電企業(yè)已經(jīng)無法享受第一階段曾經(jīng)出現(xiàn)過的“議價電”待遇，超發(fā)電量電價往往低于計劃內(nèi)電量電價，這也側(cè)面證明了第三階段的供需緊張程度遠遠低于第一階段。

除了對年(月)度發(fā)電計劃的市場化嘗試外，國家發(fā)改委和原國家電監(jiān)會還對非電量交易(發(fā)電量轉(zhuǎn)讓)的市場化進行了嘗試和推廣。國家發(fā)改委推廣的是發(fā)電計劃指標的轉(zhuǎn)讓，被行業(yè)內(nèi)稱為“替代發(fā)電”，原國家電監(jiān)會提出的是發(fā)電合同(按發(fā)電計劃指標簽訂的合同)電量轉(zhuǎn)讓，被行業(yè)內(nèi)稱為“發(fā)電權(quán)交易”，國網(wǎng)覆蓋區(qū)域推進較快。雖然各地叫法不同，但是都起到了發(fā)電企業(yè)之間優(yōu)化發(fā)電計劃、規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險的作用。特別是“十一五”期間關(guān)停的小火電依靠出售三年的發(fā)電指標(發(fā)電合同)，平穩(wěn)退出電力運營，為節(jié)能減排政策順利實施做出了貢獻。

在區(qū)域市場建設(shè)和節(jié)能減排調(diào)度試點遭遇困難的同時，各地經(jīng)濟運行部門逐步切實掌握了發(fā)用電計劃管理職能，只不過用電計劃管理工作的重點僅為制定迎峰度夏期間的錯峰拉路序位表，發(fā)電計劃管理是各地經(jīng)濟運行部門的工作重點，通常以電力平衡年度預(yù)案方式進行。電力監(jiān)管機構(gòu)在推動市場化嘗試的同時，務(wù)實的選擇了維護良好市場秩序作為監(jiān)管工作重點，并未因為電力市場化要取代發(fā)電計劃管理而采用“先破后立”的做法。在實際工作中要求電網(wǎng)企業(yè)按照各地經(jīng)濟運行部門下達的發(fā)電計劃(發(fā)電指標)簽訂廠網(wǎng)購售電合同，作為大市場概念的監(jiān)管工作起點，并明確通過《年度電力調(diào)度交易與市場秩序監(jiān)管報告9》提出要求，日調(diào)度計劃累計完成各地經(jīng)濟運行部門年度發(fā)電計劃的偏差需控制在正負3%以內(nèi)，并對各省各電廠年度發(fā)電計劃(合同)完成率的標準平方差進行披露和監(jiān)管。電力監(jiān)管機構(gòu)對于以西北某省為代表，部分地方政府經(jīng)濟運行部門沒有做實發(fā)電計劃管理工作(任由電網(wǎng)企業(yè)分配年度發(fā)電計劃)的情況，進行了多次協(xié)調(diào)，為建立廠網(wǎng)之間平等的經(jīng)濟關(guān)系做出了巨大努力。

第四階段(2009年-2014年)，關(guān)鍵詞：供應(yīng)再次平衡趨松、地方經(jīng)濟運行部門、大用戶直接交易。

2009年，全球性的金融危機對我國經(jīng)濟發(fā)展造成較大困難，特別是對成本結(jié)構(gòu)中電力占比較大的高耗能用戶，更是經(jīng)營壓力巨大。以有色金屬工業(yè)為代表的高耗能用戶迫切希望降低用電成本。同時，我國電力供應(yīng)能力經(jīng)過“十五”“十一五”初期高速發(fā)展，2009年初我國發(fā)電裝機已經(jīng)達到8億千瓦時，供需緊張局面大大緩解，除個別時段個別地區(qū)仍有高峰限電外，總體供應(yīng)形勢平衡趨松。為拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，地方經(jīng)濟運行部門對于電力大用戶直接交易態(tài)度越來越積極，開始放松發(fā)電計劃管制，劃出部分比例年(月)度發(fā)電計劃，改由電力大用戶直接交易方式形成該部分發(fā)電計劃。原國家電監(jiān)會抓住機會，開始大范圍推進電力大用戶直接交易工作，并于2013年取消了電力大用戶直接交易工作試點審批程序，推動電力大用戶直接交易向常態(tài)化發(fā)展。

2009年，原國家電監(jiān)會、國家發(fā)改委、原國家能源局三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作有關(guān)問題的通知》(電監(jiān)市場[2009]20號文)，提出了較為完善市場準入條件、試點內(nèi)容、計量結(jié)算等交易規(guī)定。同年，原國家電監(jiān)會單獨印發(fā)了《電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點基本規(guī)則(試行)》(電監(jiān)市場〔2009〕50號)，對電力大用戶直接交易進一步明確了交易的可操作性規(guī)定。各地積極響應(yīng)國家文件要求。特別是內(nèi)蒙古自治區(qū)，地方經(jīng)濟運行部門和原華北電監(jiān)局同心協(xié)力建立了內(nèi)蒙古多邊交易制度。內(nèi)蒙古電力多邊市場2010年啟動，采用雙邊交易和集中競價(統(tǒng)一出清)兩種交易方式，大規(guī)模引入電力用戶直接參與交易，中間經(jīng)歷了三起兩停，建立了內(nèi)蒙古電力中長期交易機制(與今天各地按照9號文建立的電力用戶直接交易機制非常類似)，成為中發(fā)9號文制定過程中，中長期交易機制的參考樣本，為建國以來的年(月)度發(fā)電計劃管理方式向電力市場交易過渡摸索了經(jīng)驗。通過電力直接交易，年(月)度發(fā)電計劃指標的獲取開始具有交易特征。同期，原國家電監(jiān)會推動了輔助服務(wù)的商品化，在國內(nèi)第一次提出了發(fā)電側(cè)輔助服務(wù)的明確概念，按照“可計量、可監(jiān)管、可交易”的時序設(shè)計了建設(shè)路徑，在全國范圍內(nèi)建立了發(fā)電環(huán)節(jié)的輔助服務(wù)補償機制。目前國內(nèi)基于補償機制的發(fā)電側(cè)輔助服務(wù)市場試點，均是基于當(dāng)時路徑設(shè)計中“可交易”階段的初級模式。

中發(fā)9號文印發(fā)后，發(fā)用電計劃放開成為各地政府部門和監(jiān)管機構(gòu)的共識，但是放開發(fā)用電計劃(特別是放開日調(diào)度計劃)的路徑仍在摸索過程中。各地建立了優(yōu)先發(fā)購電制度，扣除優(yōu)先發(fā)購電，其他年(月)度電量指標均用于電力直接交易。經(jīng)過一段時間的實踐，各地經(jīng)濟運行部門放開的發(fā)用電計劃與日調(diào)度計劃執(zhí)行的矛盾逐漸突出，各方認識到除了用中長期交易機制代替政府手中的年(月)度發(fā)電計劃制定權(quán)，還要通過電力現(xiàn)貨市場改變?nèi)照{(diào)度計劃形成方式，讓電力真正從發(fā)電指標還原為電力商品。2017年，國家發(fā)改委、國家 能源局發(fā)文，選擇浙江等8個省作為電力現(xiàn)貨市場試點省份，真正開始嘗試通過建立“現(xiàn)貨發(fā)現(xiàn)價格，中長期交易避險”的現(xiàn)代電力市場體系，徹底代替我國執(zhí)行近70年的發(fā)用電計劃管理制度。

回顧四十年發(fā)用電計劃管理制度的變遷，我們能夠清晰的發(fā)現(xiàn)歷次變革都在針對當(dāng)時階段的主要矛盾，問題導(dǎo)向一直是發(fā)用電計劃管理制度改革的指導(dǎo)思想。同時，還會發(fā)現(xiàn)，發(fā)用電計劃管理制度的變遷過程中，一直伴隨著電力市場化的各種嘗試，即使在第一階段計劃經(jīng)濟意識較強時期，也有通過價格機制調(diào)節(jié)用電計劃的嘗試。

四十年發(fā)用電計劃管理制度改革

與電力市場建設(shè)的“艱辛探索”

隨著我國電力工業(yè)的快速發(fā)展，在發(fā)用電計劃管理制度逐步完善的過程中，電力市場化的舉措越來越多。甚至業(yè)內(nèi)提到發(fā)用電計劃管理制度改革，就讓人立刻聯(lián)想起電力市場化。這是因為新舊經(jīng)濟制度之間存在不立不破的關(guān)系。電力系統(tǒng)的物理規(guī)律在發(fā)用電計劃背景下和電力市場背景下完全相同，電力市場機制的性質(zhì)是電力系統(tǒng)的經(jīng)濟制度，與發(fā)用電計劃管理的性質(zhì)完全相同，因此，發(fā)用電計劃管理制度的改革方向就是走向電力市場機制。雖然中發(fā)9號文之前的歷次電力市場化嘗試遇到了這樣或那樣的困難，但是所有的嘗試都推動了發(fā)用電計劃管理制度的自我完善、自我改良，使其適應(yīng)了當(dāng)時電力工業(yè)發(fā)展階段的需要。目前，發(fā)用電計劃管理制度到了從量變到質(zhì)變的階段，電力市場機制已經(jīng)開始在徹底代替?zhèn)鹘y(tǒng)的發(fā)用電計劃管理制度。四十年來，不斷的電力市場化政策嘗試，不但為徹底代替發(fā)用電計劃管理制度進行了充分的探索，并且已經(jīng)對各種不可行的路徑進行了驗證。

一是單邊電力市場試點證明單邊的中長期交易不可行，用戶應(yīng)當(dāng)承擔(dān)價格波動和功率平衡責(zé)任。單邊市場模式電網(wǎng)企業(yè)是唯一的購買者(用戶)，這種模式的好處是將市場建設(shè)過程中的風(fēng)險全部保留在了電力行業(yè)內(nèi)部，即使有一定波折并不影響經(jīng)濟社會發(fā)展。例如東北區(qū)域市場的虧空并未對社會經(jīng)濟造成任何影響，一旦市場出現(xiàn)問題，即刻可以退回發(fā)用電計劃管理的原有軌道。但是，單邊中長期交易沒有用戶參與，價格信號無法傳遞到用戶一側(cè)，造成電網(wǎng)企業(yè)作為單一購買方，要么在供需寬松的情況下“大贏”，要么在供需緊張的情況下“大輸”，用戶感受不到批發(fā)價格的變化，無法實現(xiàn)價格引導(dǎo)用戶的用電習(xí)慣的目的。單邊市場模式自身抗風(fēng)險能力差，難以自我循環(huán)，這也是原國家電監(jiān)會在內(nèi)蒙古建設(shè)多邊市場過程中堅決直接引進用戶的根本原因。

二是經(jīng)濟調(diào)度機制在發(fā)電多元化投資背景下，由于無法獲知真正的成本而無法發(fā)揮作用。自我國上輪電改以華東區(qū)域市場為代表的現(xiàn)貨市場建設(shè)停擺直至近期，仍有美國專家建議我國如電力現(xiàn)貨市場建設(shè)尚有困難，可在不取消發(fā)電計劃分配制度的情況下，先試行經(jīng)濟調(diào)度。這種觀點聽起來有理卻謬之千里。電力系統(tǒng)經(jīng)濟調(diào)度是指在滿足安全和電能質(zhì)量的前提下，以最低的發(fā)電成本或燃料費用保證對用戶可靠地供電的一種調(diào)度方法，曾經(jīng)在美國建設(shè)集中式現(xiàn)貨市場前使用(垂直一體化時代)。發(fā)用電計劃管理變遷的第三階段，我國進行的節(jié)能減排調(diào)度非常類似經(jīng)濟調(diào)度，因為扣除燃氣，風(fēng)(光)、水、核、煤的變動成本依次上升，燃煤機組之間能耗變化也與變動成本變化方向完全一致，因此節(jié)能減排調(diào)度試點可以說就是經(jīng)濟調(diào)度的一個內(nèi)核相同的變種。節(jié)能減排調(diào)度之所以不能真正實施，除了經(jīng)濟補償機制難以建立之外，核心原因是無法獲知發(fā)電主體(火電)的真實燃料10消耗(變動成本)，即使可以通過投入巨資開發(fā)火電機組側(cè)的能耗計量裝置和技術(shù)，也沒辦法準確量化燃料在運輸過程中的損失。同樣道理，在發(fā)電投資主體多元化的今天，發(fā)電主體不會說出自己真實的能耗(用于發(fā)電排序)，自然也不會說出自己真實的成本，因此經(jīng)濟調(diào)度就成了“空中樓閣”，由電力調(diào)度機構(gòu)或者其他主體進行評估更是“蠢不可及”，這違反了市場主體自負其責(zé)的根本出發(fā)點。顯然，只有在現(xiàn)貨市場中，由發(fā)電主體自己報價，才能實現(xiàn)由價格引導(dǎo)的經(jīng)濟調(diào)度。

三是電力市場化要代替的不僅僅是政府手中的年(月)度發(fā)電計劃制定權(quán)，還包括電力調(diào)度手中的日調(diào)度計劃自由裁量權(quán)。任何商品的買賣都是從現(xiàn)貨開始，任何商品只有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)貨才能夠被使用，發(fā)揮商品的使用價值。無論用戶通過中長期交易(如電力直接交易)買了什么產(chǎn)品，都會在中長期合同中約定，什么時間和地點，進行中長期合同的現(xiàn)貨交割。例如，餐館購買西紅柿，無論合約簽訂多久、購買量有多大，都要約定每天或每隔幾天某一時間要送多少貨到餐館，這種“定時定量”送貨的行為就是西紅柿中長期交易的現(xiàn)貨交割，只有到了餐館的西紅柿現(xiàn)貨才能被加工成各種菜肴。電力不能大規(guī)模存儲和潮流在網(wǎng)絡(luò)中分配按照物理規(guī)律的特性，使電力中長期合同覆蓋電量的現(xiàn)貨交割和沒有電力中長期合同覆蓋電量(電力現(xiàn)貨交易量)的現(xiàn)貨交割必須在電力調(diào)度的指揮下進行，因此日調(diào)度計劃的市場化就是調(diào)度機構(gòu)統(tǒng)一指揮進行現(xiàn)貨交割的過程。在發(fā)用電計劃管理體制下，發(fā)電企業(yè)將電網(wǎng)代理的全部用戶視為“一個用戶”，電力調(diào)度根據(jù)電力系統(tǒng)的需要組織發(fā)電企業(yè)進行計劃機制下的“電力現(xiàn)貨交割”，因此發(fā)電企業(yè)僅僅知道一年中自身會獲得多少發(fā)電量計劃，并不知道何時何地進行現(xiàn)貨交割，而是由電力調(diào)度機構(gòu)在滿足安全約束的前提下“自由安排”交易雙方的發(fā)用電行為。因此，計劃模式下發(fā)電企業(yè)和用戶通常從政府獲得的不是電力商品，而是政府分配的“電力商品指標”(發(fā)用電計劃管理的對象)。電力監(jiān)管機構(gòu)在發(fā)用電計劃管理的第四階段已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這個問題，沒有電力現(xiàn)貨的多邊電力直接交易仍然沒有擺脫交易電力指標這個魔咒。例如，內(nèi)蒙古多邊交易在2015年已經(jīng)放開用電量的50%以上，但是由于沒有現(xiàn)貨市場，日調(diào)度計劃仍然無法放開，發(fā)電企業(yè)通過交易獲得的電量仍以指標形式存在，沒有現(xiàn)貨交割環(huán)節(jié)，仍由電力調(diào)度機構(gòu)安排生產(chǎn)，定價過程仍然違反電力發(fā)用功率實時平衡的物理規(guī)律，定價扭曲的可能很大。因此，用電力市場機制全面代替發(fā)用電計劃管理機制，需要通過中長期交易代替政府分配的發(fā)用電計劃，用電力現(xiàn)貨市場代替調(diào)度機構(gòu)日調(diào)度計劃的自由裁量權(quán)。

中發(fā)9號文開啟了電力市場機制全面代替?zhèn)鹘y(tǒng)發(fā)用電管理機制的新篇章，在過去四十年里電力市場化的所有嘗試取得的經(jīng)驗，都應(yīng)該得到應(yīng)有的重視和尊重，畢竟忘記歷史是一種背叛，承認歷史，學(xué)習(xí)歷史，才能在今后的電力市場建設(shè)道路上走的更穩(wěn)更好。

發(fā)用電計劃管理制度變革展望

建設(shè)電力市場機制，并非要求政府徹底放棄對發(fā)電計劃和用電計劃的發(fā)言權(quán)，也不是政府不能對電力市場進行宏觀調(diào)控，取消政府對發(fā)電計劃的監(jiān)管也不符合中發(fā)9號文“三放開、三加強、一獨立”中加強政府監(jiān)管的要求。電力市場機制要求對發(fā)用電計劃管理不能采用直接干預(yù)市場主體的經(jīng)濟利益和經(jīng)濟活動的方式，要通過建立規(guī)則、制度進行監(jiān)管和調(diào)控。特別是，由電力市場機制代替發(fā)用電計劃管理機制的工作，需要價格等多方面政策的配合才能完成。展望未來發(fā)用電計劃管理制度的改革，需要在以下方面開展工作：

一是變優(yōu)先發(fā)電計劃為政府特許授權(quán)合同。政府分配的年(月)度計劃在未來的電力市場中將被中長期交易機制替代，一方面用于直接交易的發(fā)電計劃空間由中長期交易雙方簽訂電力直接交易合同，按照電力現(xiàn)貨市場規(guī)則進行實物或者財務(wù)責(zé)任交割;另一方面政府直接分配給發(fā)電企業(yè)的發(fā)電計劃，由政府指定的售電企業(yè)(初期可為電網(wǎng)企業(yè)的售電公司)與發(fā)電企業(yè)簽訂購售電合同，性質(zhì)為政府特許授權(quán)合同，或由政府定期告知交割功率曲線，或由一定規(guī)則在日前生成交割功率曲線，按照電力現(xiàn)貨市場規(guī)則無差別進行實物或者財務(wù)責(zé)任交割。無論是電力直接交易合同，還是政府特許授權(quán)合同性質(zhì)完全相同，執(zhí)行過程中沒有差別。

二是政府特許授權(quán)合同占電量的比例根據(jù)抑制市場力的需要設(shè)置。部分建設(shè)了現(xiàn)代電力市場體系的國家和地區(qū)保留了政府特許授權(quán)合同，主要原因是為了抑制某些容量占比較大發(fā)電企業(yè)的市場力，例如，新加坡市場運行至今，政府仍向容量占比較大的發(fā)電企業(yè)分配特許授權(quán)合同，以維持市場運行順暢。由于我國大部分省份目前均有容量占比較大的發(fā)電企業(yè)，因此新加坡等市場的經(jīng)驗對我們非常有借鑒意義。通過硬性要求某些容量占比較大發(fā)電企業(yè)簽訂指定價格、指定數(shù)量的特許授權(quán)合同，鎖定該部分企業(yè)一定的生產(chǎn)能力，降低其操縱市場價格(現(xiàn)貨價格和中長期交易價格)的能力。需要重點關(guān)注的是政府特許授權(quán)合同占電量比例，是根據(jù)要抑制市場力企業(yè)的發(fā)電容量占比經(jīng)計算得出，而非隨意設(shè)置。

三是保證發(fā)用電計劃同步放開、加快縮減，盡快結(jié)束雙軌制。目前，發(fā)用電計劃放開過程中，優(yōu)先發(fā)電與優(yōu)先購電的絕對量并不相等，發(fā)電計劃、用電計劃相互拖后腿，導(dǎo)致發(fā)用電計劃放開的進程延遲。對于產(chǎn)業(yè)政策鼓勵的可再生能源應(yīng)逐步退出優(yōu)先發(fā)電，通過定額補貼、差價合約等機制推動可再生能源進入市場，充分發(fā)揮可再生能源變動成本低的優(yōu)點，利用現(xiàn)貨市場機制充分消納;對于優(yōu)先用電，實際上是交叉補貼沒有解決的暫時妥協(xié)之策，應(yīng)該盡快核算交叉補貼，按照功能核定輸配電價，盡快取消優(yōu)先用電，畢竟市場的唯一原則對于買方就是同等條件“價高者得”。當(dāng)然，這不是說對于弱勢群體或無議價能力的用戶立刻要暴露在波動的市場價格當(dāng)中，如仍希望維持目前電價水平，可以通過向所有市場主體征交叉補貼費等方式，改“暗補”為“明補”。其他領(lǐng)域的改革經(jīng)驗已經(jīng)證明，雙軌制不是一個好的選擇，因為雙軌之間存在較大的套利空間，易引發(fā)大量的矛盾，并且會影響市場優(yōu)化資源配置的效率。

四是加快電力現(xiàn)貨市場和與之配套的電力中長期交易機制建設(shè)承接發(fā)用電計劃的徹底放開。從四十年發(fā)用電計劃管理機制的變遷歷史來看，要想真正改變發(fā)用電計劃制度，必須通過“電力現(xiàn)貨+中長期交易”的現(xiàn)代電力市場體系承接“調(diào)度計劃+年(月)度發(fā)電計劃”，電力工業(yè)的基礎(chǔ)性地位和對社會經(jīng)濟的重大影響，要求電力市場機制替代發(fā)用電計劃管理制度的過程要遵循“不破不立、不立不破”并行的原則，即“同破同立”，電力市場建設(shè)要緊密結(jié)合發(fā)用電計劃放開，兩項工作統(tǒng)籌考慮，相互促進。

此外，電力市場機制代替發(fā)用電計劃管理機制，作為電力系統(tǒng)運營的經(jīng)濟機制后，將改變了運營機制(發(fā)用電計劃管理機制)只能被動落實項目核準制度的地位。電力市場機制可以清晰的看到電力的位置價格，不同價區(qū)的電價差可以準確測算輸電項目的收益，為輸電項目的核準提供準確的依據(jù);電力現(xiàn)貨市場的時序價格規(guī)律，可以對電源類型的選擇提供依據(jù)，如果是短時尖峰價格升高，則應(yīng)投產(chǎn)燃氣機組等頂峰電源，如果是平均價格升高，則應(yīng)投產(chǎn)基荷電源。量化而準確的數(shù)據(jù)輸入(電力市場數(shù)據(jù))可以大大提高規(guī)劃的準確性，杜絕規(guī)劃像“鬼話”的情況出現(xiàn)。電力市場機制不但本身可以優(yōu)化資源配置，還可以提高規(guī)劃階段優(yōu)化配置資源的能力，這是目前發(fā)用電計劃管理機制無法做到的。

四十年滄海一粟，四十年來我國的發(fā)用電計劃管理工作在滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要的同時，不斷自我改良、自我突破，許許多多的電力市場推動者本身就是發(fā)用電計劃的管理者，胸襟氣魄讓人欽佩。當(dāng)我們站在中國特色社會主義新的發(fā)展階段，順應(yīng)新時代召喚，建立現(xiàn)代電力市場體系是國民經(jīng)濟發(fā)展對電力工業(yè)的新要求。擊楫中流，方顯英雄本色，數(shù)風(fēng)流人物，還看今朝!

注1：以下簡稱發(fā)用電計劃管理制度、項目核準制度、電價審批制度。

2：在電量平衡預(yù)測階段由執(zhí)行電力項目核準的部門測算提出。

3：含日前、日內(nèi)、實時三個部分，下同。

4：“三電”工作由周恩來總理提出。

5：網(wǎng)局指當(dāng)時的區(qū)域電管局，區(qū)域電管局負責(zé)省間統(tǒng)購(配)電量的分配工作，負責(zé)參與多省平衡的發(fā)電廠發(fā)電指標分配。

6：目前，現(xiàn)行規(guī)定為：在電力系統(tǒng)正常狀況下，孤立電網(wǎng)容量為300萬千瓦以下時，頻率偏差不得超過0.5HZ，為300萬千瓦以上時，頻率偏差不得超過0.2HZ;在電力系統(tǒng)非正常狀況下，頻率偏差不得超過1.0HZ。

7：由于當(dāng)時煤價較高，且高參數(shù)機組、低排放燃煤機組多為新投機組，財務(wù)負擔(dān)較重，甚至綜合成本要高于折舊已經(jīng)完成的老舊機組，個別企業(yè)出現(xiàn)了多發(fā)多虧的現(xiàn)象，缺乏補償老舊機組減發(fā)的價格空間。

8：特別是無法考慮煤炭運輸損失。

9：具體名稱歷年版本略有不同。

10： 水電排序為水耗。

版權(quán)聲明

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2018年09期，作者系本刊特約撰稿人。

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