如果僅從字面意思上理解消納保障機制，顯然低估了其將作用于新能源產業，乃至國家能源格局所產生的助推力。

(來源：中國電力企業管理 ID：zgdlqygl 作者：陳敏曦)

促進可再生能源發展的消納保障機制作為能源轉型時期的公共政策，關注的重點不僅僅是可再生能源的消納利用。在能源消費總量基數逐漸擴大，電力市場日趨成熟的環境中，實現能源轉型目標和破局新能源發展困境的政策著力點已經發生了重大轉變。

從發力于供給側到盤活消費側，不難窺見政策空間從技術積累向拓展消納的遷移，也可洞悉行業利益發展從政策激勵向市場驅動轉軌的態勢。

建立低碳能源發展的長效機制，以最低的社會成本實現公共利益的最大化，政策制定者的用意和國家發展可再生能源的意志，不言自明。

新政恰逢其時

“從2017年開始征求意見，征求意見稿從第二稿的30多條20多頁，到第三稿中十余條，5頁紙。每一次收到的反饋意見都超過幾百頁。但是這個政策最終能夠出臺，沒有胎死腹中，說明這是符合社會對綠色能源需求的政策，既是行業發展到現階段的內在要求，也是每年寫進政府工作報告中，健全《可再生能源法》的外部環境要求。”作為參與和見證《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（以下簡稱“消納保障機制”）制定出臺全過程的親歷者，國家發展改革委能源研究所可再生能源中心副主任陶冶對此頗感欣慰。

可再生能源行業從來不缺政策，消納保障機制卻是最“難產”的一個。

作為消納保障機制的前身，配額制早在我國可再生能源產業發展初期，就被作為《可再生能源法》的相關條文圈定在政策法規制定的考慮范疇之內。陶冶回憶，配額制被真正提上議事日程，是在2005年可再生能源法立法階段，而配額制的研究則可以追溯到更早前的2000年初，當時從國外引進了各種可再生能源政策和手段，以供政策制定者們研究哪一種政策可以更好地在我國落地。

國際上通用的配額制與固定電價這兩種可再生能源發展政策，無論是在實施路徑還是方法論上都截然不同，后者因政策模型更為簡單、對企業保護性更強，更適合產業發展初期現狀的優勢成為更優選，結合財政補貼沿用至今。

盡管在激烈的爭辯中，寫入立法的首次“流局”，被業內人士認為“有可能錯失了在我國執行配額制的最佳時機”。但我國可再生能源行業在系列產業扶植政策的引導下，迅速積累了技術優勢和產能規模，2018年光伏、風電的裝機和發電量均已坐上世界頭把交椅；可再生能源已成為我國新增電力的主力替代電源，在承載了更多能源轉型重任和寄托的同時，也成為帶動制造業發展和推動國家經濟轉型的重要引擎。

然而，單獨飼以“胡蘿卜”也有政策的“副作用”。繼2010年我國風電出現首次明顯棄風，到2016年解決棄風棄光問題被作為政治議題擺上中央領導的辦公桌，可再生能源發展的不均衡、“重建輕用”導致的消納矛盾日益突出，隨著全國電力裝機走向整體富余疊加經濟結構轉型調整，逐步收窄的消納空間與日益膨脹的裝機數量出現明顯錯位，棄風棄光已經演變到了不容忽視的地步。

更為緊迫的是，作為可再生能源補貼的唯一來源，可再生能源基金電價附加的線性累積，儼然不能滿足風電、光伏產能幾何數量級的增長勢頭。正如業內人士所述，“誰也沒有料想到新能源會發展到如此規模。”

財政補貼的捉襟見肘使得可再生能源企業誠惶誠恐，“三棄問題”的惡化趨勢也促使主管部門重新思考可再生能源產業政策的引導方式。

陶冶告訴記者，從全球促進可再生能源發展的政策措施來看主要分為三個方面，一是制定可再生能源發展的戰略目標，明確可再生能源在未來能源轉型中的地位；二是制定支持可再生能源產業化發展的經濟激勵政策，包括采用招標系統、設立固定電價，或采用固定補貼和稅減免等措施；三是制定強制性可再生能源市場份額政策。

推進電力市場化需要具有市場約束力的手段，曾被“棄用”的配額制被再次擺上臺面。

2012年，國家能源局發布的《可再生能源發展“十二五”規劃》中，以較大篇幅提出了“建立可再生能源發展目標考核機制”、“實施可再生能源電力配額制度”等作為配合規劃實施所需的必要政策保障，明確了地方政府、電網企業、達到規模的大型發電企業完成可再生能源的目標和要求。2014年《可再生能源配額考核辦法（試行）》進一步明確了2015年、2017年、2020年三個時間節點全國各省（區、市）需要完成的配額指標。

與政績考核掛鉤是配額制的理想“配置”，是能夠促進地方政府完成配額的原生動力，但這需要一套全國性的頂層機制和更高決策層的支持。

很顯然，無論是落實和實施配額制的市場條件的缺位，還是疏導和分攤可再生能源發展經濟代價途徑的缺失，當時我國的制度基礎并不具有實施配額制的外部環境。部分地方政府和相關發電企業表現出了明顯的抵觸情緒，矛頭則直指配額制的“計劃色彩”。而后續國家能源局出臺的試圖軟化對于地方政府考核的《關于征求建立燃煤火電機組非水可再生能源發電配額制考核有關要求通知意見的函》，以及《建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》，也在一片喧嘩中再度“流產”。

陶冶在回顧配額制的發展歷程時總結道：“配額制作為保障可再生能源消納的強制性目標，意在促進電力系統的運行機制、資源配置、運行區域為滿足消納目標進行強制性調整。這需要健全配套的考核及激勵機制，也需要市場環境作為后盾確保其實施的可操作性。”

誠如陶冶所述，美國、英國等電力市場成熟的國家，普遍采用強制性市場份額，以電力市場為基礎促進可再生能源的開發利用。對參與市場競爭的電力供應商提出約束性市場份額的要求，并通過綠色電力交易證書實現強制性市場份額的流轉。可再生能源電力企業除了通過電力銷售獲得電價收入外，還可以通過綠證交易獲得額外收入。

對于配額制的研究雖未曾中斷，而真正的轉機則蘊藏在電力市場化改革的持續發力中。隨著電力市場規則體系建設的推進，發用電計劃逐步放開，售電公司和電力交易機構等市場化元素走向成熟，通過市場化手段，可以為地方政府及相關企業等利益主體提供更多可能因實施配額制而造成的利益出讓和減損的緩沖途徑，為配額制再次進入公眾視野作下良好鋪墊。

與此同時，從2018年中相關政府部門出臺光伏“531新政”以嚴控補貼項目規模，到2019年前四個月密集出臺的多部風電、光伏產業政策，既明確了2021年新能源平價上網的時間節點，也對2020年新增項目補貼資金的上限和規模指標的配置加以嚴控，并以陸續公布的指導性價格作為競爭性配置的商業價格。

當供給側的政策空間逐步收窄，業內翹首消費側的剛性空間。被認為是確保實現可再生能源順利進入平價時代關鍵政策的配額制，在其實施的法律和政策基礎已然成熟的環境下，迎來了出臺的最佳時機。

“目前困擾我國可再生能源發展的兩大問題，一個是補貼資金，另一個就是消納。此次消納保障機制的出臺，從文件名稱的修改就可以看出，首先就是要解決消納，解決新能源‘大而不強’的問題。而從遠期來看，一方面是通過綠證、超額消納量的市場化交易行為給予義務主體和發電企業經濟激勵和多元化的收益來源，同時，對于補貼問題的解決，綠證交易至少是可選的方案和手段之一。進而通過這樣的保障機制扭轉、促進和延續電力消費者購買可再生能源的意愿和行為。”陶冶說。

回溯消納保障機制的演進歷程，其濃縮了我國可再生能源發展的每一個片段。這其中不僅有新能源企業從弱小到強大經歷的每一次磨礪，還有大省間的博弈、地方政府和配額政策的針鋒相對；既有電網企業為完成消納角色的扮演而付出的努力，在未來還會有售電公司、電力交易機構的參與和支撐，更值得期待的，是電力市場為可再生能源發展提供的更大平臺和依托。

“消納保障機制的出臺，會極大地推動我國電力市場中綠電的交易規模、交易的參與度和活躍度；同時通過強制性或者約束性的消納權重，為可再生能源在消納側爭取到了剛性的市場空間。”陶冶說，“此次出臺的消納保障機制并沒有將可再生能源企業納入考核義務主體，加之以往通過規模指標、固定電價對于供給側的激勵，對于可再生能源產業來說都是正向積極的促進，而政策空間的遷移并不意味著國家降低了對于可再生能源發展的需求與要求，而是希望未來通過更多企業和企業間的競爭，技術與技術間的競技，促進可再生能源更高質量的發展。”

可以預見，更多的可再生能源進入電力市場是必然的，可再生能源在電力市場中實現自我競爭和優勝劣汰也是必然的。在“十四五”以及更遠的未來，無論是對于帶補貼的存量項目，還是即將到來的第一批20.76萬千瓦平價項目，在同等市場地位下，以何種技術、何種規模、何種經濟性來滿足這樣的消納空間，更多的是依靠可再生能源企業對于行業的整體研判，以及依靠市場行為進行的全局優化。

畢竟，消納保障機制是以最低成本實現能源轉型的選擇之一。

破解消納困局

對于地方政府在完成國家能源轉型中的重要性，已經在業內達成了一致認知，曾有業內人士直言不諱：“只要上面明確地方政府需要承擔可再生能源的消納責任和義務，所有問題就都可以解決。”

對比3輪征求意見稿和最終公布文件的變化，在核心思想和主體框架的方略上并沒有發生重大改變，在義務主體、權重指標和豁免機制等細節設計中也僅作了細微調整，而對于消納責任考核方式的修改，則成為政策公布后對于落實執行力度和效果的最大擔憂，引起了業內熱議。

從考核地方政府到考核售電公司，從與政績掛鉤到排除在考核義務主體之外，數年間的數易其稿，其中勢必涉及到多主體間利益訴求的權衡與平衡。而在“溫和”與“硬核”間的尺度拿捏，又是否會因回避阻力而導致籌劃力度的缺失，進而影響整體執行的效果？

“此前絕大部分業內人士都認為，消納保障機制沒有把地方政府作為考核義務主體，是沒有抓住牛鼻子，但是如果參看近期公布的各省區消納監測報告，相信大家也會越來越理解和明白，通過與‘一票否決制’的雙控考核、非化石能源占比目標等等這些已經與政績考核相掛鉤的工作銜接，約束力是毋庸置疑的。”陶冶告訴記者，就考核而言，盡管目前國家能源局無法對省級政府、電網公司通過經濟手段實現強有力的約束，但仍可以通過相關信息通報、約談等手段，激發參與和實施消納保障機制的積極性。比如國家能源局歷年發布的《全國可再生能源電力發展監測評價報告》就可以看作輿論監督的手段。

除此以外，為了確保消納保障機制的實施效果，此輪政策制定還將地方經濟運行局和能源派出監管機構的職能涵蓋在內。一方面考慮是基于經濟運行局作為地方電力系統運行的直接管理和歸口單位，不僅安排傳統火電的發電計劃，同時對于科學合理制定省級可再生能源消納方案，以及部門間的協調都有著舉足輕重的作用，使可再生能源消納能夠更加貼近市場。另一方面，通過強化國家能源派出機構在落實消納保障機制中的監管職能，力求對各地區消納能力，以及義務主體的消納完成情況予以監督。

如果從省級政府的角度而言，無論是出于當前經濟環境的影響，還是出于對省內GDP的考量，選擇更符合地方經濟利益的發展道路無可厚非。也正因如此，此次消納保障機制也給予了地方政府更多自主決策權和靈活性資源配置的讓渡，省級政府可以結合本省可再生能源發展地位、產業結構情況、資源情況以及電力市場的建設情況，結合節能減排、碳減排、雙控指標，自行決定完成國家設定的消納配額指標的方式。

國家能源局近期發布的《2018年度全國可再生能源電力發展監測評價報告》顯示，作為清潔能源示范省的浙江，2018年度可再生能源消納量為826.98億千瓦時，同比下降1.5%。隨著中東部省份用能空間的逐步收窄，浙江省成為目前第一個公開購買綠證的省份，通過200萬個綠證增加20億千瓦時的可再生能源消納量。

“在政策的實施初期，我們并不希望大部分省份完不成指標，從目前的消納權重指標的配置情況，以及政策配套機制來看，執行效果是不存在疑問的。在接下來到政策正式實施的2020年，既是倒逼捋順流程的過程，也是整個電力系統上中下游的各個主體，包括能源部門、監管部門、政府部門理解和清楚整套機制運行的過程。因為這套機制不僅涉及到電力體制改革前未曾出現的售電企業、微網、增量配網業主，同時還涉及跨省區之間的協調交易和綠證、超額完成量的交易。同時，相應的配套機制和消納權重指標也會進行逐步完善和動態調整。當然，這其中也包括對東部地區承擔更多消納任務的討論。”陶冶說。

從我國政府簽訂《巴黎協定》就應對全球氣候變化作出莊嚴承諾，到《能源生產和消費革命戰略（2016-2030）》中提出2025、2035年非化石能源占一次能源消費比重分別超過18%和27%的目標；從黨的十八屆五中全會提出重點地區實行能源消費總量和強度“雙控”行動，到2017年國家電網公司發布20項措施力圖解決可再生能源限電難題，能源轉型這一既關系到國家能源安全命脈，又涉及到資源、經濟、民生的戰略命題，得到了從中央到地方的廣泛關切。但對于究竟該以資源富集的西部地區為抓手，還是優先在能源結構相對較差的東部地區落腳，業內始終存在爭論。

曾有觀察人士認為，西部省份的能源結構中可再生能源占比已經達到或超過20%，需要轉型的并不是這些省份。而東部省份一個省的用電量就可以甩掉西北、東北電網的合計用電量，如果僅僅依靠西部省份，是不可能實現真正的能源轉型。

“我并不認為東部地區在能源轉型的節奏或動作上慢了或是少了，如果從政府的主動作為來看，從促進包括海上風電等分布式電源發展，到積極利用輸電通道消納，或者是對于省外來電和綠證購買的積極性來說，東部地區反而是走在前面的。”陶冶說，“考慮能源轉型，既要看到東部地區風光資源、土地資源不足的劣勢，也要考慮他們作為負荷中心、經濟發展中心良好的消納潛力，因此首先要鼓勵東部地區分布式能源的充分就地消納，同時盡可能發揮特高壓輸電通道的優勢，以東部省份消納潛力來整體提高國家對于可再生能源的利用規模。”

根據消納保障機制2020年度的指標測算，酒泉—湖南、扎魯特—山東、寧夏—山東、上海廟—山東、寧東—浙江等特高壓輸電通道中，可再生能源電量的比例均不低于30%。

對于中東部受端省份而言，接納更多的省外來電，即意味著壓縮省內的發電空間，即便是風電、光伏的價格再低，降低本省內的火電出力，最終直接影響的還是與地方經濟掛鉤的省屬能源企業的收益；同時，大部分特高壓受端省份還承擔著外送水電的接納任務，在剛性計劃指標下，更大規模的新能源電量同樣意味著更大的調度壓力和額外的調峰成本。在用電量低迷的形勢下，無論怎么算，都不是一筆劃算的買賣。

“隨著電網的互聯互通，特高壓輸電通道建設完工，以及更多的市場化交易行為，讓我們看到了通過市場化手段打破省間壁壘機制性障礙的可能，也讓我們逐漸意識到在跨區輸電通道或是特高壓輸電通道落地端可再生能源電量的分配中，方法學和計量方法逐步完善的必要性。”陶冶給記者舉了一個例子，以日內波動性較大的風電為例，在夜間滿發時，如果受端省份愿意壓低省內火電出力，那么按照濃度計量法，夜間輸電通道內風電的濃度占比自然就會提高，而受端省份通過日內機組開機序列的調整安排，將火電機組的夜間和日間發電小時數優化，在不改變省內火電機組總發電量的前提下，即便消納空間有限，依然可以通過更先進的計量手段形成的更多購買方式，完成更可觀的可再生能源消納量。

“可再生能源消納權重在滿足國家能源轉型要求的前提下，作為剛性指標落實下去，不僅需要研究機構、交易機構發揮聰明才智，還要有送受兩端省份的協商和認可。通過實際運行情況逐步驗證了消納保障機制的合理性和可行性，下一步我們可能會在逐步提高東部地區可再生能源占比上，在如何促進西部地區綠色電力在東部地區落地消納的事情上加以研究和推進。”

在送端地區消納遇阻、而受端地區能源雙控趨緊的當下，通過消納保障機制實現能源資源更大范圍的合理配置，外來電將不再是“燙手的山芋”。而作為國家能源戰略中“四梁八柱”的前瞻性、引領性政策文件，消納保障機制或許是解決可再生能源發展不均衡的一劑良方。

彌合補貼缺口

近期，一則“多家光伏企業找到婆家”的新聞引爆能源圈，其中涉及多家央企決定國有資本參股非上市企業及非國有控股上市公司的資產重組事項。

有聲音認為，央企占據了更為深厚的資金優勢和資源儲備，民企借力有政府背書的央企可以謀求更好的發展前景；也有觀點認為，在長期補貼缺口難以短時間內彌合的情況下，即便是占據產業鏈上中下游的龍頭企業，也依然要面臨現金流短缺和資金鏈瀕臨斷裂的危機，而此番聯姻，既可以實現在國資委對央企、國企股權收購充分放權后，央企與民企的雙贏，同時也是國資委為之前新能源產業的“白條”買單。

無論揣測如何，業內依然期待國家對于彌補補貼缺口時間節點的明確答案。

“無論是提升可再生能源電價附加，還是以財政資金來補充，財政部、發改委價格研究所、能源局等方方面面都在研究這個問題，即使現在嚴控了2019年補貼項目的數量，但對于1600多億補貼缺口這個龐大的數字，是不能通過單一的手段來解決補貼的歷史遺留問題。這確實需要多管齊下的措施，而綠證可以在一定程度上彌補或修正這個問題，但也需要結合新的市場環境和新的市場機制去改良。”陶冶介紹。

2107年2月國家能源局發布《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》，至今已實施2年，但自愿認購的數量仍不超過四萬左右。這其中既有信息發布、義務要求、政策水平等因素的影響，也有因承擔補貼功能而被推高的價格制約因素。

在即將到來的平價時代，盡管新能源發電的邊際成本不會受到燃料價格波動等因素的影響，通過技術進步實現成本下降的空間也依然存在，但對于初期投資較大的新能源而言，即便可以在電力市場中以“零價”報價贏得發電量空間，但設備的折舊費用仍需要合理的資金回報率作為投資回收的渠道，從而實現產業良性發展。

而綠證又是否能在繼續承擔彌補補貼缺口的功能之外，通過市場交易為平價項目業主帶來額外的收益，并突破技術范圍、政策體系的制約，與消納保障機制銜接形成一套完整的市場流通體系？

陶冶告訴記者，對于平價項目而言，綠證更多承擔的是經濟補償的角色，激發供給側參與市場交易的意愿。而目前核發的綠證技術范圍相對較窄，只包括陸上風電和地面光伏電站，下一步配套政策的調整，將會把綠證的技術范圍逐步拓寬，將所有可再生能源電力的技術都涵蓋在內。無論綠證是來自于何種技術，它的成本可能不一樣，但是最終的交易出清價格很有可能會趨同。從目前的情況來看，平價項目綠證的經濟性和競爭力都更強，很有可能會被優先進行交易。

對于作為相關政策的配套機制而言，消納保障機制帶有一定的約束性，而綠證作為履約的一種手段，在未來很有可能會形成強制性認購。但綠證并不是履約的唯一手段，就超額消納量與綠證交易的優先級和成本而言，依然將由市場決定。

在回應可能出現的綠證重復交易是否會影響到終端用電成本的問題時，陶冶并不諱言，“從目前的機制設計來看，確實存在綠證被重復交易的可能，但被重復計算的規模不會很大。同時綠證交易作為虛擬量的交易，僅僅是履約的輔助性手段，我們會通過每年不同地方的指標水平進行重新調整，在保證國家能源轉型的前提下，把這種交易規模降到合理水平。因為只要有交易，就一定會有交易成本，而成本一定會疏導到用戶側，我們并不希望因為這樣的政策實施給消費側帶來價格上漲的實際效果。”

如果沒有綠證交易的配套，消納保障機制很有可能淪為僵化的數字游戲，而如果沒有約束性指標作為基礎，綠證交易也難成真正的市場。出于綠證替代補貼的初衷，持證項目在出售綠證時，必然會促使成交價格盡可能地向補貼金額靠攏，而不是由市場供需定價，也因此導致了綠證價格偏高而交易量偏低的現狀。而綠證技術范圍的拓寬，對于沒有補貼的項目而言，議價時不會以補貼金額為標準，這將大大推動綠證的采購和普及。而作為消納保障機制的配套政策，具有約束性的消納指標是否會再度推高綠證價格？平價項目與存量項目綠證的關系如何確定？證書有效期的頒發方式，以及如何進行更為科學的計量等根本性問題仍有待厘清。

消納保障機制的實施，是我國新能源產業發展階段決定，由補貼驅動向責任驅動的重大轉變，將從根本上解決新能源發展“大而不強”的問題。“大棒”的功效絕不亞于上個十年以補貼為代表的“胡蘿卜”給行業提供的養份和動力。

對于各省級能源主管部門而言，如何依據省內能源發展現狀對消納保障機制的責任和內容進行細化，既涉及到省內能源價格的因素，也關系到電力市場的實際運行環境，甚至包括新能源與電力消費者直接交易等問題，都還需要在2019年試運行階段逐步調試。

對于電網企業來說，如何按照省內制定的實施方案進行落實，如何做到科學公平合理的分配保障性收購的電力，以及如何進一步完善可再生能源交易機制的制定、交易收益的分配，都還需要進一步細化和籌劃。

對于電力交易機構來說，在繼續承擔以往調度和發策層面任務的同時，如何將超額完成量交易等有關措施更好地與現有電力市場相銜接，如何進一步確保和組織好綠電在市場中的交易行為，將成為體現消納保障機制效果的重要環節。

對于作為義務主體的售電公司來說，在此次消納保障機制里承擔的工作最為復雜，既被賦予了充分的交易權利，同時也要承擔對應于全年時間節點里，如何以最低的交易成本來完成消納的義務，這也對售電公司的經營戰略和經營管理預設了重大考驗。

對于大部分可再生能源發電企業來說，雖然會因為失去了固定價格的綠證作為和電網公司討價還價的“工具”而感到失望，但是將綠電市場做大，通過綠證交易解決現金流的問題，最終對于發電企業仍是一個明確的經濟激勵，同時也實現了國家在法律上的承諾。

“沒有一個政策可以包打天下，每個政策也都是環環相扣。消納保障機制的出臺既是萬里長征的第一步，也是關鍵性的一步。盡管我們窮盡了所有可能出現的問題，而這5頁紙十三條措施，顯然不能給出一個盡善盡美的方案，仍需要在正式實施之前進行不斷的調整完善。”陶冶說，“政策的出臺也明確了未來可再生能源的發展方向，讓大家都知道，促進消納是一件越來越重要的事情，無論對于義務主體的消納行為，還是形成全社會共同參與的共識，這是比哪一項制度會達成某一種目標更重要的事情。”

說罷，陶冶用筆重重地圈出了“可再生能源”這五個字。

本文刊載于《中國電力企業管理》2019年06期，作者系本刊記者