11月24日，中央全面深化改革委員會(huì)第22次會(huì)議對(duì)我國電力市場建設(shè)發(fā)展提出明確要求，“要健全多層次統(tǒng)一電力市場體系，加快建設(shè)國家電力市場，引導(dǎo)全國、省（區(qū)、市）、區(qū)域各層次電力市場協(xié)同運(yùn)行、融合發(fā)展，規(guī)范統(tǒng)一的交易規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)形成多元競爭的電力市場格局。要改革完善煤電價(jià)格市場化形成機(jī)制，完善電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制，有效平衡電力供需。加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃、政策法規(guī)、科學(xué)監(jiān)測等工作，做好基本公共服務(wù)供給的兜底，確保居民、農(nóng)業(yè)、公用事業(yè)等用電價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定。推進(jìn)適應(yīng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的電力市場機(jī)制建設(shè)，有序推動(dòng)新能源參與市場交易，科學(xué)指導(dǎo)電力規(guī)劃和有效投資，發(fā)揮電力市場對(duì)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型的支撐作用。”

 

 

一、背景與意義

 

這是繼2014年6月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議提出包含“四個(gè)革命，一個(gè)合作”的我國能源安全戰(zhàn)略，2015年3月中央啟動(dòng)新一輪電力體制改革以來，中央第一次在最高級(jí)別的決策會(huì)議上將研究部署電力專項(xiàng)改革方面的任務(wù)。可以看出，當(dāng)前我國的電力市場機(jī)制已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)建設(shè)需要。此次會(huì)議正式宣告我國電力市場發(fā)展的試驗(yàn)先行階段的結(jié)束，開啟了我國電力市場建設(shè)的整體優(yōu)化提升階段。特別是放在國家加快推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)大背景下，加強(qiáng)多層次統(tǒng)一電力市場建設(shè)，有助于形成各層級(jí)機(jī)制有效銜接，充分發(fā)揮市場機(jī)制在價(jià)格形成、價(jià)格傳導(dǎo)和資源配置上的決定性作用，理順市場與政府關(guān)系，服務(wù)能源電力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

 

加強(qiáng)多層次統(tǒng)一電力市場建設(shè)是基于國情和面向未來的重大決策。加強(qiáng)國家電力市場建設(shè)，是我國能源資源和能源電力需求之間逆向分布的國情，社會(huì)電氣化水平不斷提高，用電需求長期較快增長，西電東送和遠(yuǎn)距離大容量電能輸送基本格局長期保持等因素決定的。同時(shí)，中東部分布式能源發(fā)展，分布式電源市場化交易之門始終因?yàn)榉N種原因未能打開，桎梏了分布式光伏、分散式風(fēng)電發(fā)展，也阻礙了增量配電網(wǎng)、微電網(wǎng)等新能源主要依托形態(tài)的發(fā)展。

 

加強(qiáng)多層次統(tǒng)一電力市場建設(shè)是重構(gòu)市場與政府間關(guān)系的重大決策。《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《工作意見》）明確提出，“政府和市場兩手發(fā)力，構(gòu)建新型舉國體制，強(qiáng)化科技和制度創(chuàng)新，加快綠色低碳科技革命。深化能源和相關(guān)領(lǐng)域改革，發(fā)揮市場機(jī)制作用，形成有效激勵(lì)約束機(jī)制”。然而，現(xiàn)階段的電力市場發(fā)展體現(xiàn)出很多行政手段和計(jì)劃命令式的“假市場”行為，“一刀切”“任性變”行為嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序與市場功能，讓市場主體苦不堪言。面對(duì)未來更加艱巨的發(fā)展新能源和煤電轉(zhuǎn)型等問題，必須“橋歸橋，路歸路”，充分發(fā)揮市場在資源優(yōu)化配置上決定性作用，建設(shè)有為政府。

 

加強(qiáng)多層次統(tǒng)一電力市場建設(shè)是為建設(shè)電-碳協(xié)同市場奠定基礎(chǔ)的重大決策。推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)是對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)一場深刻的變革，煤電占比太高，電力系統(tǒng)是碳排放的最大單一行業(yè)來源，是減污降碳的主戰(zhàn)場。碳規(guī)則已成為影響國際經(jīng)貿(mào)往來與國際產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的最重要的人為因素。我國作為高能耗、高排放、高輸出國家，已成為歐美最主要的針對(duì)對(duì)象，各種“定制化”“量體裁衣”式的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)會(huì)不斷出現(xiàn)。因此，我國要有緊迫感和危機(jī)感，同時(shí)要充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，抓緊建立全國性、統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)同的電力市場和碳市場，為后續(xù)的碳核查、碳審計(jì)、碳統(tǒng)計(jì)等深度協(xié)同做好準(zhǔn)備，提高“中國制造”的綠色含量與數(shù)據(jù)透明。

 

二、我國多層次統(tǒng)一電力市場建設(shè)的四個(gè)維度

 

對(duì)于國家電力市場建設(shè)要求共四句話，涵蓋了國家電力市場建設(shè)的整體目標(biāo)、市場功能、政府作用和核心功能等四個(gè)維度。

 

1.整體目標(biāo)——健全多層次統(tǒng)一電力市場體系

 

關(guān)鍵詞是“統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)同、融合、多元”。

 

統(tǒng)一就是按照全國一盤棋的要求，處理好各級(jí)各類市場之間的關(guān)系。規(guī)范就是各級(jí)各類市場的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、要求、準(zhǔn)入退出等政策制定、出臺(tái)的程序要嚴(yán)格按照相關(guān)法規(guī)開展，內(nèi)容要科學(xué)、沒有歧義。協(xié)同就是各級(jí)各類市場在常態(tài)運(yùn)行和應(yīng)急支援情況下要相互支持，傳統(tǒng)電力與新能源發(fā)電之間要在安全可靠運(yùn)行與盡量多用清潔能源之間尋求平衡。融合就是各級(jí)各類市場在機(jī)制上要相融、有效銜接，加強(qiáng)數(shù)據(jù)和信息基于規(guī)則的共享，整體融合。多元就是市場主體要多元化，除了傳統(tǒng)發(fā)電公司、新能源發(fā)電企業(yè)、售電公司，還有系統(tǒng)靈活性服務(wù)提供商、綜合能源服務(wù)商、滿足準(zhǔn)入條件的用戶等，同時(shí)，交易品種和交易方式也應(yīng)該多樣化，滿足各類市場需求。

 

《工作意見》明確提出，“全面推進(jìn)電力市場化改革，加快培育發(fā)展配售電環(huán)節(jié)獨(dú)立市場主體，完善中長期市場、現(xiàn)貨市場和輔助服務(wù)市場銜接機(jī)制，擴(kuò)大市場化交易規(guī)模”。在機(jī)制銜接方面，應(yīng)該說我們做得并不理想。電力市場化改革啟動(dòng)以來，不論是省內(nèi)電力市場、區(qū)域市場、中長期市場、現(xiàn)貨市場、輔助服務(wù)市場等，各地的政策差異性太大，“碎片化”“補(bǔ)丁化”趨勢明顯，而且很多地方的交易政策等每年都在變化、甚至一年多變，讓很多市場主體無所適從，甚至苦不堪言。這次會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)了“統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)同、融合”，就是要建立有助于價(jià)格信號(hào)及時(shí)傳遞、要素自由流動(dòng)的市場間“接口”，打破省間壁壘、區(qū)域壁壘和體制壁壘，包括理順國家電網(wǎng)與南方電網(wǎng)之間、省級(jí)電網(wǎng)與地方電網(wǎng)之間的交易機(jī)制。

 

2.市場功能——價(jià)格形成與傳導(dǎo)

 

重點(diǎn)是“價(jià)格市場化形成機(jī)制”和“價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制”。

 

電力市場的核心作用是價(jià)值發(fā)現(xiàn)，高價(jià)值就應(yīng)該高價(jià)格，而不是成本傳導(dǎo)。成本的高低體現(xiàn)了市場主體內(nèi)部運(yùn)營管理水平、技術(shù)水平及上游原材料市場等多種因素的影響，是企業(yè)自己給自己產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)的重要參考。但是市場中，產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格主要是由市場供需和用戶認(rèn)可接受度決定的，也就是市場說了算，企業(yè)自己定的價(jià)格哪怕是賠本定價(jià)，質(zhì)量不好、服務(wù)不好，價(jià)值也上不去，也不會(huì)有多大市場份額。

 

從用戶角度看，高價(jià)值“電”應(yīng)具備四方面特點(diǎn)：清潔性好、穩(wěn)定性好、預(yù)測性好、調(diào)節(jié)性好的特點(diǎn)。因此，電力市場價(jià)格形成機(jī)制應(yīng)該反映這些特點(diǎn)。如“清潔性”定價(jià)機(jī)制反映在碳排放交易成本上，“穩(wěn)定性”定價(jià)機(jī)制反映在電量電價(jià)上，“可預(yù)測”定價(jià)機(jī)制反映在容量電價(jià)上，“調(diào)節(jié)性”定價(jià)機(jī)制反映在輔助服務(wù)機(jī)制上。傳統(tǒng)電源和新能源發(fā)電的價(jià)格都應(yīng)該按照一套標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)價(jià)值高低，由市場供需和用戶喜好決定用什么電，用哪家的電，這就是價(jià)格市場化形成機(jī)制的核心。

 

價(jià)格信號(hào)能否及時(shí)、真實(shí)的傳導(dǎo)到用戶，是判斷市場機(jī)制優(yōu)劣的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)之一，對(duì)有效引導(dǎo)投資意義重大。在商品經(jīng)濟(jì)中，市場傳導(dǎo)的是價(jià)格，價(jià)格是由市場決定的，即是價(jià)值高低是由市場決定的，而不是由成本決定的。實(shí)現(xiàn)價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制的關(guān)鍵在于減少定價(jià)中的交叉補(bǔ)貼，減少計(jì)劃行政影響，提高壟斷環(huán)節(jié)定價(jià)的信息透明度與公眾參與度，劃清壟斷業(yè)務(wù)與市場化業(yè)務(wù)界限，加強(qiáng)監(jiān)管。

 

3.政府作用——“三個(gè)抓手”和“政策兜底”

 

抓手1：加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃。《工作意見》明確提出“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關(guān)系，把碳達(dá)峰、碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為引領(lǐng)，以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，……”。電力市場建設(shè)同樣也面臨著如何處理這些關(guān)系的問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的重任，加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃就是重點(diǎn)統(tǒng)籌不同能源發(fā)電品種、統(tǒng)籌資源省份與用能省份、統(tǒng)籌資源開發(fā)利用時(shí)序等。

 

抓手2：加強(qiáng)政策法規(guī)。制定政策和法規(guī)是給市場主體行為劃邊界、提標(biāo)準(zhǔn)，也是政府實(shí)施行業(yè)管理、應(yīng)急保障最常見、最直接的措施，也是最能體現(xiàn)各級(jí)政府部門的治理能力、服務(wù)意識(shí)和管理效能。

 

抓手3：加強(qiáng)科學(xué)監(jiān)測等。能源電力相關(guān)數(shù)據(jù)信息是政府決策的重要依據(jù)、是市場預(yù)測的重要風(fēng)向標(biāo)、是國際社會(huì)認(rèn)可度的重要標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)事求是地說，我國在能源電力數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計(jì)、發(fā)布等方面存在明顯短板，日益影響了我國的能源電力健康發(fā)展與國際交流。利用現(xiàn)代信息通信、傳感、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，可以有效提高統(tǒng)計(jì)分析能力。

 

政策兜底：做好基本公共服務(wù)供給的兜底，確保居民、農(nóng)業(yè)、公用事業(yè)等用電價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定。這是政府落實(shí)“六保六穩(wěn)”工作要求和政策兜底功能的具體體現(xiàn)。

 

4.核心功能——支撐能源清潔低碳轉(zhuǎn)型

 

重點(diǎn)就是提高新能源發(fā)電的市場交易占比。

 

現(xiàn)有的電力系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)則與市場規(guī)則都有很濃厚的煤電烙印（集中、大裝機(jī)、遠(yuǎn)距離傳輸?shù)龋骼嫦嚓P(guān)方盈利模式都是依據(jù)現(xiàn)有規(guī)則制定的。以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的建設(shè)，既是一場電力系統(tǒng)自身的深刻變革，又是一場電力市場機(jī)制的深刻變革，是對(duì)資源和利益的重新分配。

 

新能源發(fā)電、分布式發(fā)電、微電網(wǎng)等快速發(fā)展，日益受到這種基于煤電規(guī)則的約束，呼喚一套適應(yīng)集中式與分布式發(fā)電共存、新能源與傳統(tǒng)能源發(fā)電共存的市場機(jī)制，包括：推進(jìn)分布式發(fā)電市場化交易，打破隔墻售電的機(jī)制障礙；推進(jìn)適應(yīng)源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化的新能源就地開發(fā)利用模式，實(shí)現(xiàn)負(fù)荷中心的自我供應(yīng)保障能力；推進(jìn)適應(yīng)高比例新能源發(fā)電、促進(jìn)電力系統(tǒng)靈活性資源（儲(chǔ)能、抽蓄電站、需求側(cè)資源等）發(fā)展的市場機(jī)制；推進(jìn)電力市場與碳交易市場協(xié)同發(fā)展，有效控制化石能源消費(fèi)總量等。

 

新型電力系統(tǒng)建設(shè)不僅需要技術(shù)創(chuàng)新，同樣需要機(jī)制創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。中央全面深化改革委員會(huì)第22次會(huì)議提出的電力市場建設(shè)任務(wù)要求，將會(huì)加快我國電力發(fā)展的市場化進(jìn)程，進(jìn)而激發(fā)與新能源、分布式能源、用戶側(cè)資源緊密聯(lián)系的新業(yè)務(wù)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，促進(jìn)我國傳統(tǒng)電力體制轉(zhuǎn)向適應(yīng)以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)建設(shè)需要，支撐國家“雙碳”國際承諾有序平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)。