整個(gè)10月，江蘇揚(yáng)中高新區(qū)配售電有限公司總經(jīng)理陸子雄一直都在與市縣客戶積極聯(lián)絡(luò)。從公司成立到現(xiàn)在，還沒有一家用戶到他的公司申請(qǐng)業(yè)擴(kuò)報(bào)裝。

此時(shí)，距離揚(yáng)中高新區(qū)配售電有限公司取得江蘇首張?jiān)隽颗潆婋娏I(yè)務(wù)許可證(供電類)已經(jīng)過去半年多了，而距離該公司掛牌成立也已經(jīng)過去了將近一年。作為江蘇省首家混合所有制配售電有限公司，最初作為樣板的那份自豪如今已被公司的經(jīng)營壓力所取代。

探索期的“慢”節(jié)奏

江蘇揚(yáng)中高新區(qū)配售電有限公司是由電網(wǎng)公司、地方國企、民營企業(yè)三方共同出資成立，既有電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營管理方面的技術(shù)與管理優(yōu)勢，又有社會(huì)資本靈活性優(yōu)勢，可以說是國有資本和民營資本的完美聯(lián)手。

但公司的實(shí)際發(fā)展情況卻出乎陸子雄的預(yù)料。“現(xiàn)在配電業(yè)務(wù)方面還是毫無進(jìn)展，只能從其他市場化業(yè)務(wù)入手，看看未來發(fā)展如何吧。”陸子雄有些無奈地說。

江蘇揚(yáng)中高新區(qū)配售電有限公司是增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目的一個(gè)縮影。國家發(fā)改委通報(bào)顯示，第一批106個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中已取得電力業(yè)務(wù)許可證的僅有20個(gè)，已開工建設(shè)的18個(gè)(不含存量配電項(xiàng)目)。

那究竟是什么原因給公眾造成增量配電改革推進(jìn)速度緩慢的印象呢?

“最主要的原因在于增量配電改革是本輪電改的新事物，制度和實(shí)踐上都處于探索期。在實(shí)施過程中，各方都在邊探索邊推進(jìn)，邊學(xué)習(xí)邊總結(jié)。”國網(wǎng)能源研究院有限公司副總工程師馬莉表示，“增量配電涉及中央政府、地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、各類投資者等眾多主體，涉及規(guī)劃、建設(shè)、電價(jià)、監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)，且屬于新舊制度轉(zhuǎn)換、政府事權(quán)轉(zhuǎn)換和利益主體調(diào)整的復(fù)雜改革，各方在思想認(rèn)識(shí)、客觀條件、工作基礎(chǔ)、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)等方面都需要不斷磨合。”

“另一個(gè)重要原因是部分試點(diǎn)項(xiàng)目本身存在‘先天不足’。”馬莉認(rèn)為，試點(diǎn)項(xiàng)目是地方推進(jìn)改革的重要成果之一，所以各地對(duì)申報(bào)試點(diǎn)都表現(xiàn)出了非常大的熱情。但有些地方在申報(bào)過程中對(duì)改革政策理解不準(zhǔn)確，把試點(diǎn)項(xiàng)目當(dāng)做一般性投資項(xiàng)目盲目上報(bào)，對(duì)園區(qū)未來負(fù)荷增長估計(jì)不足，對(duì)已有供電能力不清楚，影響到后期項(xiàng)目落地。

例如，在第一批試點(diǎn)名錄中的安徽金寨現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，到目前為止僅落戶兩家企業(yè)，且均為10千伏用戶。“目前已出現(xiàn)部分試點(diǎn)項(xiàng)目流標(biāo)、意向投資方退出、項(xiàng)目陷入停滯、后期推進(jìn)困難等問題，如四川達(dá)州、涼州等試點(diǎn)項(xiàng)目，地方已有申請(qǐng)取消的意愿。”馬莉表示。

此外，配電工程建設(shè)包括從規(guī)劃到驗(yàn)收、投產(chǎn)等多個(gè)環(huán)節(jié)，客觀上需要一定的項(xiàng)目周期。

此次增量配電改革試點(diǎn)項(xiàng)目的80%都在國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)域，其推進(jìn)情況備受業(yè)界關(guān)注。國家電網(wǎng)公司體改辦體改二處處長黃李明表示，自試點(diǎn)啟動(dòng)以來，國家電網(wǎng)公司黨組高度重視，建立了統(tǒng)籌推進(jìn)工作機(jī)制，相繼印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)增量配電改革試點(diǎn)落地見效的工作意見》(國家電網(wǎng)辦〔2018〕562號(hào))等意見辦法，下放了決策權(quán)限，精簡了管理流程，并要求公平無歧視開放電網(wǎng)。

“國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)域的前兩批項(xiàng)目中，已確定項(xiàng)目業(yè)主72個(gè)，完成公司組建44個(gè)，取得電力業(yè)務(wù)許可證17個(gè)。國家電網(wǎng)公司以市場主體身份積極參與競爭，在已簽訂合作意向書的項(xiàng)目中，引入民營資本36家，并將江蘇揚(yáng)中高新區(qū)等4個(gè)進(jìn)展較快的項(xiàng)目納入公司混合所有制改革試點(diǎn)，深入探索了與民營資本合作的新模式。”黃李明介紹，該公司還在積極探索配售電公司的運(yùn)營模式，向內(nèi)積極研究建立股份制配售電公司運(yùn)營新模式，對(duì)外充分尊重配售電公司的獨(dú)立法人地位，實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。”

準(zhǔn)確把握改革初衷

做好增量配電改革試點(diǎn)工作，關(guān)鍵還是要準(zhǔn)確把握改革初衷。

“從中發(fā)9號(hào)文的改革精神我們可以看到，增量配電改革的初衷是通過向社會(huì)資本放開增量配電投資業(yè)務(wù)，促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高運(yùn)營效率，是一次運(yùn)用市場化手段促進(jìn)配電網(wǎng)健康可持續(xù)發(fā)展的探索，也承載著推進(jìn)混合所有制改革、激發(fā)社會(huì)資本活力、打造更多新的市場主體的重任。”國家發(fā)改委體改所副所長汪海表示，“但當(dāng)前試點(diǎn)過程中出現(xiàn)了諸多問題，例如，有的試點(diǎn)不尊重市場主體意愿，部分試點(diǎn)地區(qū)擅自行政指定主體，在沒有中央電改新政策的出臺(tái)下就貿(mào)然排斥包括電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的有關(guān)市場主體參與，有些地方強(qiáng)行提出將電網(wǎng)存量資產(chǎn)納入試點(diǎn)并要求轉(zhuǎn)讓，更有不總結(jié)上一輪電改經(jīng)驗(yàn)，不顧當(dāng)前改革的時(shí)機(jī)和條件再提出進(jìn)行輸配分開等與9號(hào)文精神明確不一致的要求，這些都是與改革初衷相悖的。”

另一個(gè)焦點(diǎn)問題是配電區(qū)域劃分?！队行蚍砰_配電網(wǎng)管理辦法》規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)的存量資產(chǎn)不屬于“增量”，原則上不應(yīng)該納入試點(diǎn)范圍。

“如果大量存量資產(chǎn)納入試點(diǎn)范圍，一方面可能造成供電業(yè)務(wù)許可證載明的配電區(qū)域疊加問題，不符合一個(gè)供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只能有一家供電企業(yè)的政策規(guī)定，影響政策的嚴(yán)肅性;另一方面，在電網(wǎng)企業(yè)供電能力能夠覆蓋的區(qū)域造成大量的重復(fù)建設(shè)。”馬莉表示。

但是電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，在供電區(qū)域劃分過程中，不可避免會(huì)涉及到電網(wǎng)企業(yè)的存量資產(chǎn)。對(duì)此問題，電網(wǎng)企業(yè)也提出，本著堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央改革精神的態(tài)度，對(duì)確實(shí)難以劃分區(qū)域的少量存量資產(chǎn)，可以在與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，以轉(zhuǎn)讓、租賃等方式靈活處置。

盡管存在一些問題，但是增量配電改革依舊在積極探索中取得了一些立竿見影的效果。改革培育出更多的新市場主體，倒逼電網(wǎng)企業(yè)提升服務(wù)意識(shí)，改善營商環(huán)境。經(jīng)過近兩年的改革，國家電網(wǎng)公司報(bào)裝接電縮減流程環(huán)節(jié)數(shù)66%，搶修到場時(shí)間平均下降8.6%。探索出更多的業(yè)務(wù)新模式，如部分試點(diǎn)項(xiàng)目在綜合能源服務(wù)等市場化業(yè)務(wù)方面進(jìn)行了探索，為其他試點(diǎn)推進(jìn)提供了更廣闊的的思路。

行穩(wěn)方能致遠(yuǎn)

隨著增量配電改革持續(xù)向縱深推進(jìn)，也給改革參與者們提出了很多新課題。

“增量配電的運(yùn)營模式需要規(guī)范起來。我國大電網(wǎng)采取的是行政許可制度。對(duì)比來看，特許經(jīng)營比較復(fù)雜，需要嚴(yán)格明確政府和市場主體的復(fù)雜權(quán)責(zé)關(guān)系，按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，包括明確經(jīng)營期限、經(jīng)營方式、到期資產(chǎn)移交、收益取得方式、合同協(xié)議訂立變更廢止等，若采取特許經(jīng)營模式，無疑會(huì)大幅增加改革的復(fù)雜性。所以，遵循《行政許可法》，以招標(biāo)等公平競爭的方式賦予行政許可權(quán)，仍是當(dāng)前加快增量配電改革的最有效方式。” 國網(wǎng)能源研究院研究員廖建輝表示。

對(duì)于社會(huì)比較關(guān)注的對(duì)社會(huì)資本的吸引力問題，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員袁東明表示：“投資回報(bào)離不開業(yè)務(wù)屬性，增量配電網(wǎng)的定位就是監(jiān)管性業(yè)務(wù)。增量配電網(wǎng)同樣具有自然壟斷屬性，屬于公用事業(yè)，受政府監(jiān)管是必然的，前期資金投入會(huì)比較大，回收期較長。這意味著增量配電不可能是高收益的，短期內(nèi)獲得高收益更不可能，它的業(yè)務(wù)定位決定了它一定是低收益、低風(fēng)險(xiǎn)且需要長期經(jīng)營的業(yè)務(wù)，投資者應(yīng)該有合理預(yù)期。”

按照省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法，電網(wǎng)業(yè)務(wù)非政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率，按本監(jiān)管周期前一年國家10年期國債平均收益率加不超過4個(gè)百分點(diǎn)核定。粗略估算，2015年10年期國債平均收益率約為3.36%，因此，當(dāng)前監(jiān)管期內(nèi)理論上收益率最高不超過7.36%。實(shí)際上，目前大部分電網(wǎng)企業(yè)的收益都低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，更加遠(yuǎn)低于A股上市公司近5年約9.8%的ROE平均值。

“但從遠(yuǎn)期看，隨著未來我國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和轉(zhuǎn)型升級(jí)，預(yù)計(jì)負(fù)荷率將會(huì)有較大增長，增量配電業(yè)務(wù)將具有較好的發(fā)展前景和合理的投資回報(bào)，投資者應(yīng)更加關(guān)注遠(yuǎn)期。”袁東明表示。

基于增量配網(wǎng)的自然壟斷屬性，監(jiān)管到位也成為深化改革的重要內(nèi)容。中國社科院副研究員馮永晟表示：“增量配網(wǎng)的價(jià)格規(guī)制、行為監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管等應(yīng)是前置條件，改革更應(yīng)著眼于使增量配網(wǎng)改革收益如何傳遞到電力用戶，實(shí)現(xiàn)以管住增量配網(wǎng)的方式來促進(jìn)配電網(wǎng)發(fā)展。”