溫室氣體減排和能源系統改革政策的框架

減排和體制改革是過去二十年能源部門發展的兩個重點。自從2001年“十五”規劃起，中國就制訂了嚴格的環境保護目標，并設置了切實的污染防治措施。

在“十二五” 規劃期間(2011-2015年)，中國制定了2020年溫室氣體排放強度目標，并通過市場和行政手段相結合來降低排放強度。國家發展改革委(NDRC)宣布在2011年啟動碳市場試點。

在體制改革方面，2015年中國開始大力推進電力行業改革，以最終形成雙邊電力交易、電力現貨市場和輔助服務市場。自全面改革以來，先后出臺了六項配套政策，包括輸配電價格改革、建立現貨市場試點、建立電力交易所、形成雙邊市場(發電和效率)、開放電力零售市場、規范所謂工業自備燃煤電廠等。與電力部門改革相結合，國家能源局啟動燃煤電廠靈活性改造試點項目，以便整合風電和光伏產生的間歇性電力。

圖6 政策時間表

從補貼向市場化發展的轉變

中國致力于推進市場化機制，以實現向綠色和低碳能源轉型。從2009年開始，中國一直依靠上網電價補貼來推動風電和光伏發電，中國可能轉向可再生能源配額制度自從2017年推出了自愿交易的綠色證書制度。到2020年，全國非水電可再生能源的電力消費量將達到總電力消費量的9%，所有發電公司將生產9%的能源來自非水電可再生能源。2018年3月，政府開始收集關于強制性可再生能源配額機制的意見。主要反饋意見的企業包括電網企業、配電和電力銷售企業，以及有自備電廠企業。

碳市場是另一種趨勢。從2011年到2016年，中國已經在北京、天津、深圳、上海、湖北和廣東等啟動了7個碳市場試點。到目前為止，這些市場的配額主要是通過基準和標桿的方式進行分配，只有小規模的在進行交易。2017年12月正式宣布了全國碳市場，主要是在電力和供熱行業，這些行業占煤炭總使用量的大部分。市場將在未來幾年才開始正式交易，碳排放配額機制將繼續得到推廣。決策者希望碳價格在促進低碳轉變方面發揮越來越重要的作用。

低碳發展的障礙

盡管中國長期目標無疑致力于實現低碳能源轉型，但短期內仍存在諸多障礙。能源需求量繼續快速增長，化石燃料短期內仍然是滿足需求的關鍵。

此外，省級和國家目標之間的沖突是迫切需要解決的。大多數省份的煤炭產能過剩，省級官員對可能威脅到地方財政活力的改革仍持謹慎態度。這意味著雙邊合同、省級間電力交易和現貨市場試點并不是促進經濟調度必要的。人們一致認為，迄今為止的改革仍未突破中國分析人士所稱的“省級壁壘”，這些壁壘阻礙了競爭和經濟調度。

中國還在努力實施優先發展可再生能源的政策。例如，盡管中央政府制定了多項政策，規定風電和光伏的最短調度時間以及消除棄風和棄光問題，在2017年，風電和光伏的調度時間和棄風棄光情況都有所好轉。但是一些省之間資源的整合仍然是一個嚴重問題。例如甘肅已經發展了大量的風電和光伏，它們的發電量無法被省內利用完，然而輸電能力和可再生能源的調度能力相對滯后。

未來決策集權

2018年，國家能源局的工作重點包括綠色、低碳、創新驅動發展，提高能源供應質量、系統效率、緩解貧困、提供優質能源服務、加強能源部門管理、擴大國際合作。隨著風電和光伏的價格下降，風電平價上網可能會在2020年到來，而光伏的平價上網或將在2025年前到來。電力市場改革應在改善清潔能源經濟方面發揮重要作用。特別是，現貨市場、輔助服務市場、省際和區域間傳輸的增加以及分布式能源有助于消除低碳能源面臨的障礙。

行政管理層面也在發生著重大變化。2018年3月成立了兩個新部門，即生態環境部(MEE)和自然資源部(MNR)。負責環境稅收和碳排放交易工作的部門都將納入生態環境部，幫助這些政策與其他環境政策相結合。同樣，負責水、草地、林業和濕地資源的部門也將被納入自然資源部，幫助調整這些地區的自然資源政策。類似部門的集中可以簡化決策、監督和執行。

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歐 盟

歐盟2030/2050年的長期能源目標

歐盟有雄心成為應對氣候變化的主導力量。2014~2020年，歐盟將預算的至少20%投向了氣候變化相關的活動，資金高達1800億歐元。歐盟范圍內的能源系統轉型，比如實施共同目標政策和推進歐盟結構化整合，被視為經濟脫碳的關鍵驅動力。

2009年10月，歐洲理事會制定了溫室氣體排放量的長期目標，2050年將比1990年減少80~95%。2014年10月，歐洲理事會同意制定更具體、更全面的2030年目標和政策目標(見下表)。這些目標旨在實現一個更具競爭力、更安全、更可持續的能源體系，并實現2050年長期溫室氣體減排目標。但是這些并不妨礙歐盟成員國實現它們自己更為宏大的目標。

表2 2030和2050年歐盟的能源目標

歐洲能源政策的最新發展：冬季“一攬子”方案

歐盟正在努力建立一個歐洲內部能源市場，以制訂總體框架滿足能源在歐盟區域內自由流動(無技術和監管障礙)。這旨在增加競爭性，匯集所有成員國不同的能力，并改善能源安全和系統穩定性。

歐盟在能源轉型中遵循輔助性原則的做法，可以作為中國面臨挑戰的范例和參照。歐盟作為中心實體，致力于制定和監測明確的共同目標，并確保總框架(市場結構、法規、基礎設施等)能夠朝著新能源體系的方向進行穩步發展。另一方面，成員國在考慮到它們各自的區域條件時，有權利和義務執行這些有助于實現共同目標的政策。

圖7 普通立法程序后冬季“一攬子”方案的時間表

2016年11月，歐盟委員會公布了一些立法提案，總結為“面向所有歐洲人的清潔能源”一攬子計劃。這個所謂的“冬季一攬子計劃”旨在明確歐盟能源目標2030的戰略實施和推動能源聯盟。一千多頁的方案主要涉及下列主題：

能源聯盟的管理

電力市場的設計

可再生能源和能源效率

目前，歐洲議會和歐洲聯盟理事會，即各國部長，正在按照所謂的歐盟普通立法程序協商一攬子方案(另見下文立法程序概覽)。

圖8 歐盟能源體系轉型的關鍵效果指標

成就和挑戰：衡量歐盟的進展和前瞻

歐盟能源政策中3個相互關聯的目標(減少溫室氣體排放、減少歐盟對能源進口的依賴、確保增長和就業)的關鍵效果指標圖表顯示，自2000年以來，在這些目標都取得了進展。該圖表還強調了溫室氣體與經濟增長的有效解耦。

然而，考慮到為2030年和2050年制定的宏偉目標，歐盟和成員國都必須繼續加倍努力。這不僅意味著進一步支持技術發展，提高能源效率，而且意味著徹底檢查所有與排放有關的政策領域，即運輸和流動性。

參考資料：歐洲電力傳輸系統運營商網絡和歐洲電網規劃過程