如何實(shí)現(xiàn)管資本

陳清泰

中國(guó)改革40年了，國(guó)有企業(yè)也改了40年，但是到現(xiàn)在沒有到位。在紀(jì)念中國(guó)改革40年之際，我們從現(xiàn)代企業(yè)理論和中國(guó)國(guó)企改革實(shí)踐兩個(gè)方面進(jìn)行深度的研究是有重要意義的。黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革，我認(rèn)為有三個(gè)方面值得特別注意：

一是管資本為主。

二是劃拔部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金。

三是發(fā)展混合所有制。

在這三者之中，管資本的改革是處于基礎(chǔ)地位的。下面我分為11個(gè)小題目講一講我的觀點(diǎn)，也和大家一起討論。

從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本

國(guó)有企業(yè)改革的基本命題和當(dāng)前的重點(diǎn)。1993年黨的十四大確立了中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。在此之后,國(guó)有經(jīng)濟(jì)收革的基本命題是什么?那就是公有制 、國(guó)有經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能不能結(jié)合,怎么結(jié)合,也就是在保持較大份額國(guó)有經(jīng)濟(jì)的情況下,能不能實(shí)現(xiàn)政資分開,政企分開、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,構(gòu)造出千萬(wàn)個(gè)各自獨(dú)立的市場(chǎng)主體,保障市場(chǎng)配置資源的高效率。為了解決這樣一個(gè)歷史性的難題,我們梳理一下黨和國(guó)家一些重要文件的話,可以看出有三個(gè)要點(diǎn):第一,建立現(xiàn)代企業(yè)制度;第二,調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和功能;第三,建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。三大要點(diǎn)相互關(guān)聯(lián)但進(jìn)展公美不齊,國(guó)有資產(chǎn)體制收革由于非常敏感,實(shí)際上被擱置了,今夫在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵨镄螒B(tài)的國(guó)有企業(yè)仍然是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主要實(shí)現(xiàn)形式從中央到地方各級(jí)政府作為市場(chǎng)的監(jiān)管者, 同時(shí)分別管理和控制者一個(gè)龐大的國(guó)有企業(yè)樣,成了經(jīng)濟(jì)體制諸多矛盾的一個(gè)焦點(diǎn)。

當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革的主導(dǎo)方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)由針對(duì)國(guó)有企業(yè)的自身轉(zhuǎn)問(wèn)在國(guó)家層面推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的資本化。國(guó)企政革由管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本,這是十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革理論重要突破,是當(dāng)前深化改革的一個(gè)突破口

國(guó)有資產(chǎn)資本化足化解諸多矛盾的一個(gè)方面。

管資本就是改革經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式，由實(shí)物形態(tài)的國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)向價(jià)值形態(tài)的國(guó)有企業(yè)，可以用財(cái)務(wù)語(yǔ)言清晰界定，有良好流動(dòng)性，可以進(jìn)入市場(chǎng)運(yùn)作的國(guó)有資本。國(guó)有資產(chǎn)資本化可以實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：

第一，國(guó)有企業(yè)進(jìn)行整體公司制改制，國(guó)家從擁有企業(yè)轉(zhuǎn)向擁有資本，也就是股權(quán)，并委托專業(yè)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)持有和運(yùn)作。這就隔離了政府和實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從體制上為政資分開、政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定了基礎(chǔ)。有股東沒有婆婆對(duì)于現(xiàn)在的企業(yè)來(lái)說(shuō)是又一次解放。

第二，國(guó)有資產(chǎn)資本化、證券化之后，國(guó)有投資機(jī)構(gòu)所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離，這就解脫了國(guó)有資產(chǎn)與特定企業(yè)的捆綁關(guān)系。企業(yè)自主決策做大做強(qiáng)，國(guó)有資本追求投資收益有進(jìn)有退。由此可以構(gòu)成相互關(guān)聯(lián)但不受約束的兩個(gè)自由度。因此資本化是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)性和效率的解放。

第三，政府在管資本不管企業(yè)的體制下，它可以占到超脫地位，正確處理和市場(chǎng)的關(guān)系，這對(duì)政府也是一次解放。資本化的重要意義在于它將從根本上理順長(zhǎng)期困擾我們政府市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系。化解體制轉(zhuǎn)軌中的諸多矛盾。國(guó)有資本的預(yù)期效能主要是通過(guò)市場(chǎng)，而不是行政的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。這就使國(guó)有資本具有親市場(chǎng)性，從而保障我國(guó)在保持較大份額國(guó)有經(jīng)濟(jì)的情況下，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

這三個(gè)解放的實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)力的再解放。

兩類國(guó)有資產(chǎn)的管理形式

兩類國(guó)有資產(chǎn)的管理形式。經(jīng)過(guò)多年改革探索，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理有了多種形式，大致可以分為兩類。一類是全國(guó)社保基金，信達(dá)、華融等資產(chǎn)管理公司，以及中投、匯金控股等控股公司。這類機(jī)構(gòu)的共同特點(diǎn)：第一，經(jīng)注冊(cè)的金融持股機(jī)構(gòu)。管理對(duì)象是資本化和證券化的國(guó)有資產(chǎn)，它受到強(qiáng)財(cái)務(wù)約束。第二，它們與投資和持股的公司是股權(quán)關(guān)系而不再是行政關(guān)系。第三，持股機(jī)構(gòu)它們是市場(chǎng)的參與者，資本和股權(quán)可以在市場(chǎng)中運(yùn)作，這是一類。

另一類是國(guó)資委的國(guó)有資產(chǎn)管理形式。它也有幾個(gè)特點(diǎn)：一是以實(shí)物形態(tài)的國(guó)有企業(yè)為對(duì)象，管人、管事、管資產(chǎn)，管理著一個(gè)企業(yè)群，企業(yè)和政府保持著捆綁關(guān)系。二是從法律和財(cái)務(wù)意義上，國(guó)有產(chǎn)權(quán)的委托代理關(guān)系并沒有建立，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)行政強(qiáng)干預(yù)，財(cái)務(wù)軟約束。三是國(guó)有產(chǎn)權(quán)基本上不具有流動(dòng)性，有進(jìn)有退的調(diào)整和功能轉(zhuǎn)換很難實(shí)質(zhì)性展開，資本運(yùn)作是低效率的。這類管理形式在諸多方面與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很難相容，是當(dāng)前改革的重點(diǎn)。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能轉(zhuǎn)換。漸進(jìn)式改革給我們留下了一筆巨大的國(guó)有資本，是保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的一種寶貴資源。基于中國(guó)的特點(diǎn)，國(guó)有資本有兩大功能：一是政策性功能。也就是作為政府實(shí)行特殊公共目標(biāo)的一種資源。二是收益性功能，獲取財(cái)務(wù)回報(bào)用于公共服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度比較低，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的階段，國(guó)家更加看中的是它的政策性功能。把它作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具，配置資源的抓手，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拳頭。但是這種發(fā)展階段已經(jīng)過(guò)去，國(guó)有資本的政策性功能與市場(chǎng)配置資源存在沖突，必須與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行改革和調(diào)整。

當(dāng)前，在國(guó)家有需要、非公經(jīng)濟(jì)不愿意進(jìn)入或者不準(zhǔn)進(jìn)入的那些領(lǐng)域，也包括一些天然壟斷行業(yè)，涉及國(guó)家安全的某些重要公共服務(wù)領(lǐng)域，以國(guó)有資本投資實(shí)現(xiàn)政府特定的公共目標(biāo)，這種功能可能在一段時(shí)間還不可少。但是在市場(chǎng)起決定作用的情況下，政策性功能應(yīng)該限定在某些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，并經(jīng)過(guò)充分論證和法定程序列出負(fù)面清單。隨著形勢(shì)發(fā)展逐步減少要避免隨意性不可泛化。

另外一方面，曾經(jīng)很多重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域已經(jīng)成了競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，而制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的很多方面也已經(jīng)發(fā)生變化。比如社會(huì)保障、基本公共服務(wù)均等化和某些社會(huì)產(chǎn)品短缺已經(jīng)上升為主要矛盾。相應(yīng)的，國(guó)有經(jīng)濟(jì)作為工具和抓手的功能應(yīng)該大幅度向收益型功能轉(zhuǎn)化。以投資收益作為公眾財(cái)政的補(bǔ)充來(lái)源，彌補(bǔ)體制轉(zhuǎn)軌中積累的必須由財(cái)政支付的歷史欠賬和民生需求。

一方面補(bǔ)充社會(huì)保障資金的不足，保住社會(huì)底線。另一方面補(bǔ)充社會(huì)公益性資金，減少社會(huì)不公，促進(jìn)區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展，一次保證轉(zhuǎn)軌平穩(wěn)進(jìn)行，并使全民所有回歸到全民分享。

重視發(fā)揮社會(huì)保障基金的作用。直到90年代中后期，在國(guó)有企業(yè)成本中未曾計(jì)提養(yǎng)老金，這部分資金留在企業(yè)，用于再發(fā)展，國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)中有國(guó)家投入和積累的部分，也有職工養(yǎng)老金投入和增值的部分。劃撥部分國(guó)有資本償還國(guó)家對(duì)老職工的社會(huì)欠賬，是一件擬議已久、沒有實(shí)現(xiàn)的大事。

在向轉(zhuǎn)資本轉(zhuǎn)型，如數(shù)在國(guó)有凈資產(chǎn)中劃入社保基金，帶來(lái)多方面的好處：償還社保基金的歷史欠賬，可以保持社會(huì)保障體系的可持續(xù)性，解除老職工的后顧之憂，這是我國(guó)應(yīng)對(duì)人幾老齡化的重要舉措;有助千克服我國(guó)資本市場(chǎng)投資者以散戶為主的缺陷，將大大增強(qiáng)機(jī)構(gòu)投資者的資本實(shí)力;黨的十五大曾提出努力尋找能夠極大促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實(shí)現(xiàn)形式，社保基金是一種良好的公有制實(shí)現(xiàn)形式，是受到強(qiáng)約束的財(cái)務(wù)投資者，

它將有力推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改蕈和公司治理結(jié)構(gòu)的改善。

改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制

建立國(guó)有資產(chǎn)管理體制的幾個(gè)問(wèn)題。轉(zhuǎn)向“管資本”就必須政革既有國(guó)有資產(chǎn)管理休制，使之適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。建立以財(cái)務(wù)約束為主線，有效的國(guó)有資本委托代理體制。有以下幾點(diǎn)可以考慮：國(guó)有資本委托代理體制可以設(shè)立為相關(guān)聯(lián)但是管理不同的管理、監(jiān)督、運(yùn)營(yíng)三個(gè)層級(jí)，并嚴(yán)格區(qū)分。

在制度安排上要做到兩點(diǎn)，第一做到政資分開，政企分開，第二做到所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，所有權(quán)到位但不越位不錯(cuò)位。

第一層級(jí)中，分散在多部門的國(guó)有資本公共管理職能，應(yīng)該歸集到政府，目的是確保從全局出發(fā)來(lái)制定國(guó)家所有權(quán)政策，并避免各個(gè)部門繼續(xù)把國(guó)有企業(yè)作為行使職能的工具和抓手。

第二層是國(guó)有資本的監(jiān)管部門，就是以國(guó)家直接出資沒立的國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司，作為它的管理對(duì)象。也就是說(shuō)它是管資本，管的是那些國(guó)有資本的投資機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家行使出資人的權(quán)能。

第三層是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以分為兩類，但是都應(yīng)該保持資本的基本屬性。一類就是收益性的投資運(yùn)營(yíng)公司，這是國(guó)有資本的主體占絕大部分，它應(yīng)該去行政化、去工具化，聚焦投資回報(bào)。另外一類屬于政策性投資運(yùn)營(yíng)公司，應(yīng)當(dāng)局限于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)某些政策目標(biāo)。但是在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的同時(shí)，它必須受到強(qiáng)財(cái)務(wù)約束，保障投資的效率。兩類投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)分沒有目的，盡量避免因?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)相互沖突而造成資本的低效率。

國(guó)家所有權(quán)機(jī)構(gòu)受政府委托，每年就國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)預(yù)算向人民代表人會(huì)報(bào)告并接受審議和監(jiān)督。

改革國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管方式。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)國(guó)有資本出資人的職能，管人、管事、管資產(chǎn)的行政化管理，轉(zhuǎn)向履行法人，履行出資人職能。其中有幾個(gè)要點(diǎn)：一是明確界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對(duì)象，也就是國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司。以及國(guó)有認(rèn)定的需要直接管理的少數(shù)特殊企業(yè)。二是清晰界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和履職方式。監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表國(guó)家所有者，對(duì)國(guó)有資本獨(dú)資的投資運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職能，在公司法和相關(guān)法律基礎(chǔ)上建立監(jiān)管權(quán)利清單、責(zé)任清單和監(jiān)管程序。不干預(yù)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。不穿越被監(jiān)管的投資運(yùn)營(yíng)公司干預(yù)旗下的那些公司事務(wù)，也不再承擔(dān)公共管理的漏斗職能。三是將分散在黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位管理的企業(yè)的國(guó)有資本納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。因?yàn)楝F(xiàn)在據(jù)統(tǒng)計(jì)，在政府部門直接管理的企業(yè)，大概至少有5000家以上。應(yīng)該集中統(tǒng)一監(jiān)管。四是每年向政府報(bào)告國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)狀況，與財(cái)政部門合作編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，報(bào)政府批準(zhǔn)，接受政府的審議和監(jiān)督。