審視發電廠、發電企業、乃至發電行業，在改革開放40年中的制度變遷，體味中國電力工業變革的歷史合力。使市場在電力資源配置中起決定性作用，需要培育合格的市場主體。改革存在路徑依賴，深刻理解中國文化與電力工業的歷史變遷，有助于辨析當前電力市場建設的困惑與紛爭，實事求是地提出符合中國國情的電力改革頂層設計。

“承包經營”實施困難，電廠的感覺是個車間。黃部長說“電網是個如來佛，電廠就是孫悟空”。

1988年2月，國務院發布《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》，能源部直屬電力工業企業也是從1988年起實行“兩包一掛”承包經營責任制。所謂的“兩包一掛”，就是包上交國家利潤，包技術改造任務，實行工資和售電量掛鉤。國務院批準，從1988年起3年內，對能源部所屬電力工業企業實行萬千瓦時售電量工資包干辦法。1989年4月，能源部發布《關于印發<電力工業企業萬千瓦時售電量工資含量包干并與物質消耗掛鉤考核實施辦法>及核定工資總額、售電量基數和工資含量的通知》;同月，能源部印發《電力工業企業承包經營責任制暫行辦法》及《電力工業企業承包經營責任制考核辦法》。

承包經營責任制的推行，促進了電力企業的治理整頓和內部改革，有利于企業強化經營機制，提高電網的安全運行水平和經濟效益。同時，電力企業承包也面臨許多困難，出現了“包虧”。由于電力工業管理體制與財政、物價等經濟管理體制不相適應，地方各級政府在合理的價格權限內對其自己管的企業實行價格扶持，提高水、煤等價格;盡管國家批準可以相應實行用電加價的情況，但普遍存在“不讓加、加不夠、加得晚、收不回”等問題。1988年盤點下來，能源部屬電力企業承受各種價格上漲因素12.5億元，約占承包利潤基數的45%;當年電力企業上交利潤與國家下達的基數相比包虧3.8億元。

在此背景下，國務院《關于印發電力工業管理體制改革方案的通知》(國發〔1988〕72號)實施中，作為電力基層企業的發電廠,經營機制沒有得到轉變,基本上仍是省電力局行政機構的附屬物、省電力公司的一個發電車間,收支兩條線沒有打破,遠沒有成為自主經營、自負盈虧的商品生產者和經營者。

1990年10月，黃毅誠部長在火電廠管理工作現場會上，講了“關于電廠和電網管理的幾個問題”，提到“很多電廠有種感覺,認為我這個廠雖然很大,但不是一個企業,是個車間。”

問題出在哪兒呢?首當其沖的是認識問題。黃部長雖然呼吁“我看該放的權還是要放到廠里,使廠長覺得我是個廠長、企業家，我在經營,有動力、有壓力。”但也堅持，必須“在電網的統一領導、統一核算、統一調度下”，“電網是個如來佛,電廠就是孫悟空,有一定的自主權,但只能在如來佛手掌上翻筋頭。”

思想觀念的進一步提升，得益于1992年初鄧小平同志南巡講話。落實講話精神，1992年7月國務院發布實施《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，其核心就是把企業推向市場。在這種氛圍下逐漸的共識是，電廠是國民經濟的一個細胞,決不能站在市場外邊;雖然與用戶的關系是專營或獨占,但電力系統內部還是可以形成市場的;發電投資多元化,存在著多家企業的合作與競爭;電廠是省電力公司的二級法人單位，應具有生產經營自主權,實施承包經營;在合理的經濟政策下應制定電廠的上網電價,才能使各電廠真正走進市場。

再重復一遍，在合理的經濟政策下應制定電廠的上網電價,才能使各電廠真正走進市場。