“剛解放的時候，電對于老百姓來說是個新鮮玩意兒。老百姓要想看電燈，都要進城看，只要一出城，基本就沒有電了，晚上走路都是黑乎乎的，只能聽見腳底的小石頭沙沙響。如果沒有從未停止過的探索和變革，我國電力工業(yè)取得今天的成就，是不可想象的。”

 

在沒有找到確切的詞匯來高度概括我國電力體制變革歷程之前，借用中電聯(lián)第二屆理事會理事長張紹賢——這位終身貢獻于電力事業(yè)發(fā)展的老電力人的感慨，也許再合適不過了。

 

歷史作為最忠誠的記錄者，總能在一些特殊的年份給予人們汲取智慧、奮勇前行的力量。

 

1949年的中國，滿目瘡痍，百廢待興。新中國成立之初，全國發(fā)電裝機總?cè)萘績H有185萬千瓦，年發(fā)電量43億千瓦時，人均年用電量不足8千瓦時，全國80%以上為無電人口，電力供應能力遠遠落后于世界平均發(fā)展水平。

 

新中國的成立，為電力工業(yè)托起騰飛的翅膀。1949年到1978年近30年里，依靠社會主義計劃經(jīng)濟體制“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，我國電力工業(yè)克服起步晚、家底薄的困難，在國家以“煤、電、石油作為先行工業(yè)”的精神指引下，發(fā)電裝機和年發(fā)電量分別從新中國成立之初的世界第二十一、二十五位，躍升至第八、第七位，為主要經(jīng)濟區(qū)域的發(fā)展奠定了動力基礎，為國家經(jīng)濟建設的進一步發(fā)展提供了先決條件。

 

1978年改革開放，為我國電力工業(yè)發(fā)展注入了騰飛的力量，在這40年中，我國的電力工業(yè)由弱變強，由封閉到開放，由落后轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M的發(fā)展歷程，既是電力工業(yè)與新中國共同成長的交相輝映，也是“經(jīng)濟發(fā)展，電力先行”的必然演進。

 

時間劃過70年浩蕩長空，一組組數(shù)字標記我國電力發(fā)展的歷史坐標——用電量增長1300倍、發(fā)電裝機增長1026倍，電網(wǎng)線路增長290倍，這些躍動數(shù)字的背后，“體制之變”的先導與支撐作用，無疑更加意義深遠。

 

“集資辦電”、“廠長包干”、“2分錢電力基金”，這些塵封在體制變革軌跡中的專有名詞，凝聚電力人的果敢與智慧，促成行業(yè)發(fā)展的動力，催生出無窮的市場活力。

 

燃料工業(yè)部、水利電力部、國家電力公司、電監(jiān)會……這些名字雖已漸行漸遠，但一個個曾經(jīng)活躍于電力發(fā)展史中的鮮活個體，伴隨著社會發(fā)展階段歷經(jīng)輾轉(zhuǎn)、幾度沉浮，折射出時代的變遷和電力體制的巨大變革。

 

“省為實體”、“廠網(wǎng)分開”、“主輔分離”，在國有經(jīng)濟、行業(yè)利益與社會發(fā)展的閉環(huán)中，時而充斥著中央與地方的博弈、時而推演著行業(yè)與地方間利益的協(xié)調(diào)與再平衡。或迂回曲折，或浩蕩洶涌，而這一切，構(gòu)成了令人動容的體制變革歷程。

 

在電力體制改革進程中，既有“不爭論，先試”的多元化投融資體制雛形，也有“摸著石頭過河”，逐漸適應經(jīng)濟發(fā)展需要而不斷演進和完善的“頂層設計”，這些，都鑄成了迅速崛起的世界第一大能源生產(chǎn)和消費國。

 

改革是電力行業(yè)發(fā)展的主旋律，是電力人的基本思維方式，是推動電力工業(yè)奔涌前行的根本動力。

 

回望來路，深刻的體制機制之變，清除了既有的“積弊”，從政府高度集中的計劃管理體制逐步走向市場化改革道路，以投資體制改革為先導，代以電價機制和管理體制革新，在堅定不移地推進改革開放進程中，逐漸引入競爭，植入市場基因，建立了符合社會主義市場經(jīng)濟制度的新型電力管理體制。

 

70年來，在黨的堅強領導下，電力行業(yè)秉承“人民電業(yè)為人民”的服務宗旨，始終堅持實事求是尊重規(guī)律，將頂層設計與基層探索良性互動、有機結(jié)合，推動了我國電力市場主體的培育，形成了現(xiàn)代化企業(yè)制度，加快了電力行業(yè)法制化、市場化的進程，逐步走出了一條具有中國特色的電力發(fā)展之路，為我國經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展提供澎湃動力。

 

投資之變

 

解決缺電問題，始終是上世紀我國電力發(fā)展面對的重要議題之一。

 

改革開放前，由于受發(fā)電設備裝機不足和出力不滿的影響，我國經(jīng)歷了長期的電力短缺，電力供應嚴重滯后于國民經(jīng)濟發(fā)展。上世紀七十年代中后期，全國電力缺口保持在250億千瓦時左右，1980年達到400億千瓦時，到了1986年，這一數(shù)字繼續(xù)擴大，達到700億千瓦時，比當年農(nóng)村電力總用電量還要高出120億千瓦時。缺電、限電，已成為掣肘國民經(jīng)濟發(fā)展的主要瓶頸之一。

 

“缺電也沒有別的辦法，只能拉閘限電，先從農(nóng)業(yè)開始，到遠郊，再到城市，先從沒有重要負荷的線路拉起，整路整路地拉，一拉就是四、五個小時，一年比一年嚴重，部長家里停電也是常有的事。”據(jù)親歷者回憶。

 

因為缺電，改革開放初期作為國家經(jīng)濟發(fā)展的支柱——大慶油田被迫在枯水期停產(chǎn)數(shù)月，以至于嚴重影響了全國的石油產(chǎn)量；改革開放前沿城市的廣東、珠三角地區(qū)，很多企業(yè)由于缺電無法投產(chǎn)，“建成之日就是停產(chǎn)之時”已成為地方和企業(yè)苦笑后的戲謔。

 

事實上，加大電力投資和建設速度是當時中央的主要發(fā)展思路。與機械部、電子部、輕工部等專業(yè)部委的投資力度相比，電力部門有著數(shù)十倍的投資優(yōu)勢，但電力工業(yè)仍是大家公認的薄弱環(huán)節(jié)。盡管從1980年起，我國電力建設資金率先實行“撥改貸”試點，改變了過去電力建設資金全部依靠國家財政供應和計劃切塊統(tǒng)一分配格局的弊端，但用電設備的增速遠高于發(fā)電裝機的增速，國民經(jīng)濟與電力工業(yè)的發(fā)展速度存在嚴重失調(diào)。

 

一位著名的電力專家曾一語道破“電荒”背后的深層次邏輯——在全國范圍內(nèi)普遍實行的各種形式的財政地方承包制，中央財政和地方財政“分灶吃飯”，經(jīng)濟活動適宜以各省為單位組織，而電力管理是高度集中和壟斷的，“一家辦電，大家用電”，是投資體制拉了經(jīng)濟發(fā)展的后腿。

 

隨著改革開放的逐步深入，我國電力工業(yè)沿用的計劃經(jīng)濟體制和垂直一體化的電力工業(yè)政府管理體制，已經(jīng)明顯不能適應電力發(fā)展和社會經(jīng)濟的訴求。“中央錢少了，地方錢多了，讓地方承擔更多責任”，在當時看來是唯一能解決日漸嚴重的“電荒”的方法。而“集資辦電”，也從一開始私底下的小聲議論，逐漸轉(zhuǎn)化為一種呼聲；而后，隨著時任電力部部長李鵬同志的批示，我國電力投資體制的局面得到徹底改寫。

 

1982年，我國第一個由中央、山東省，以及所轄地縣、企業(yè)、公社共同投資的電廠山東龍口電廠，以發(fā)股票集資的方式開工建設。20萬千瓦裝機的電廠，在未來一段時間內(nèi)滿足了周邊地區(qū)四五個縣的用電問題，在這之后的龍口電廠二期、三期工程也相繼以集資辦電的模式擴建而成。

 

山東龍口電廠實行中央與地方合作集資辦電，開創(chuàng)了我國電力股份制的先河，成為我國電力發(fā)展史上打破電力部門獨家辦電，以股份制實行中央和地方合作辦電的里程碑事件。龍口電廠投產(chǎn)僅1年，煙臺從過去山東缺電最嚴重的地區(qū)變?yōu)楣╇娗闆r最好的地區(qū)，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加19億元，在全省8個省轄市中名列第一。

 

1985年，國務院印發(fā)《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》，將龍口經(jīng)驗推向至全國，中央開始與上海、浙江、山東、云南、福建等地方政府合作，相繼在上海閔行、浙江臺州、河北邢臺等地進行試點和推廣。除火電廠、水電站的建設逐步走上了多家辦電的新路子外，在送變電領域，先后建成了地方參與集資的葛洲壩-常德-株洲500千伏工程、大連至營口500千伏送出線路等工程。

 

在《暫行規(guī)定》中，除了將地方、其他行業(yè)實行集資辦電的內(nèi)容擴展至集資擴建、買用電權來解決當時的用電問題外，另一條重要的措施就是實行“新電新價”，在華東的江蘇等省實行在工業(yè)用電電價中征收2分/千瓦時的電力建設基金，使得電力企業(yè)能夠獲得合理的利潤收入，來維持生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)的能力，以“誰投資、誰用電、誰得利”來實現(xiàn)“以電養(yǎng)電”。

 

時任上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室主任王林表示，由地方政府征收電力建設基金，集資電廠可以由集資主辦單位及三省一市自主經(jīng)營管理，這有利于減少征收電力建設基金的阻力，有利于調(diào)動各地集資辦電的積極性，有利于電力部門從長期一家辦電的傳統(tǒng)模式中解脫出來。

 

“電網(wǎng)國家管，電廠大家辦”的改革思路，打破了單一計劃經(jīng)濟體制形成的獨家辦電、電網(wǎng)統(tǒng)一核算的僵化模式，實現(xiàn)了發(fā)展機制創(chuàng)新，有力地推動了辦電資金來源多元化。在“2分錢電力基金”中，1分錢歸省政府用于電源建設，另1分錢歸電網(wǎng)管理部門，用作輸變電和主力電廠的建設。電力基金的分配與使用安排，體現(xiàn)了電網(wǎng)、電源協(xié)調(diào)建設的新格局，也為電網(wǎng)，特別是農(nóng)網(wǎng)建設改造增補了資金來源的渠道。

 

更為重要的是，多元化投資來源政策鼓勵省和地方政府投資于其自有的電力生產(chǎn)，省級地方政府被允許獲得更多的對電力分配和當?shù)仉娏Πl(fā)展的控制權，形成以中央政府和多部委為主的各級地方政府共同管理模式，不僅為獨立電廠的發(fā)展提供了法則依據(jù)，也奠定了后續(xù)“政企分開、省為實體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的二十字發(fā)展方針。

 

電力行業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部原動力，很大程度來源于電力體制改革。投資體制改革不僅帶動了基礎建設的發(fā)展，也被作為“抓手”推動了“政企分開”這一重大體制改革的初次嘗試。

 

當迄今為止唯一一屆能源部成為電力行業(yè)的主管部門后，電力系統(tǒng)不再保留全國性的組織結(jié)構(gòu)。隨著電力工業(yè)在中央和省級層面上形成“政企分開”，1988年，作為配套改革的投融資體制改革正式啟動。

 

在此前的管理模式中，投資安排主要采取行政辦法，按條塊隸屬關系切塊分錢，因為權、責、利的嚴重脫節(jié)，在當時被稱為“敞口花錢而不管效益”。投融資體制改革的路徑由原來的政府專業(yè)部委負責基建投資，全部轉(zhuǎn)由相應的國家專業(yè)投資公司負責，政府不再直接管錢管項目，由企業(yè)代表中央層面進行投資。

 

原水利電力部副部長、國家能源投資公司總經(jīng)理姚振炎評價說：“這是一項重大、帶有根本性的改革”。投融資體制改革不僅初步建立了多元化的市場主體格局，同時也約束了投資的權力，形成了項目決策、立項過程中各個層級相互制約的機制，“哪怕項目再好，也要看有沒有錢”的改革要義，不僅提高了投資效率，也奠定了我國電力現(xiàn)代化企業(yè)制度的基礎。

 

投資管理體制的突破，不單單體現(xiàn)在集資辦電的路子越走越寬，融資渠道和投資主體的領域也隨著改革思潮的澎湃而愈加廣泛。

 

在我國投資體制改革的發(fā)展中，率先利用世界銀行貸款建設的云南魯布革水電站，以引入外資實現(xiàn)多元化電力融資渠道的思路，成為我國水電建設對外開放的“窗口”，而“魯布革”，這個當時被勘測人員誤認為“不知道”而化作地名標入地圖的偏僻山村，也因投資主體的開源而揚名國內(nèi)外。

 

坐落在滇黔邊界黃泥河下游河段的魯布革水電站，在1981年獲國家批準建設，以裝機60萬千瓦被國家列為重點工程。而該工程早在1977年就進行準備工作，但由于資金嚴重短缺，工程進展緩慢，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，“自營制”建設模式被扣上了“工期馬拉松、投資無底洞”的帽子，當時“捉襟見肘”的國家財政已很難支持大型水電工程的建設。

 

1984年4月，時任中國駐美大使章文晉代表我國政府與世界銀行簽訂協(xié)議，向世行貸款1.454億美元，使這項“半擱置”的工程真正出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。該工程首開先河，利用世界銀行貸款，并對部分工程實行國際競爭性招標，在全國率先實行項目管理，成為我國在八十年代初期實施的、具有開創(chuàng)意義的投資管理體制改革試點工程。

 

許多人說，“魯布革是靠‘開放’沖撞出來的”。“魯布革沖擊波”沖刷出思想的解放，也推進著行動的破冰。在20世紀80年代中后期陸續(xù)開工建設的廣州抽水蓄能電站、廣西巖灘、云南漫灣、福建水口、湖北隔河巖五個百萬千瓦級水電站，均采用了外資貸款和多渠道籌資建設的方式，并稱為改革開放時期綻放在我國水電建設戰(zhàn)線上的“五朵金花”。

 

時任國務院副總理谷牧回憶：“我國利用世界銀行貸款的項目不斷獲得成功，成為第三世界發(fā)展中國家利用世界銀行貸款促進國內(nèi)科技、經(jīng)濟發(fā)展的典范。”

 

隨著1990年12月深圳證券所成立，我國證券市場正式啟動，電力融資領域也進一步向資本市場放開。經(jīng)過前期集資辦電及利用外資積累的合資、合營和股份制公司運營經(jīng)驗，通過建制、改制，積極穩(wěn)妥地擴大股份制試點，山東華能、華能國際、大唐國際、山東國電（華電國際前身）、漳澤電力、廣西桂冠等多家中央、地方控股電力企業(yè)在境內(nèi)外證券交易所上市，開啟了利用資本市場發(fā)展電力工業(yè)的“閘門”，到2018年，全球主要證券交易所均有我國電力企業(yè)的身影。

 

電力工業(yè)作為資金、技術密集型產(chǎn)業(yè)，既需要巨額投資，也會形成巨大的沉沒成本。我國電力投資主體由國家延伸至地方和企業(yè)，投資渠道由中央財政撥款到廣泛利用各渠道來源資金，投融資自主權不斷擴大，資金來源日益廣泛，現(xiàn)代化企業(yè)制度逐步確立。

 

電力體制的每一次變革，都反映著不同時期電力行業(yè)發(fā)展的特點和宏觀經(jīng)濟下電力供需形勢的變化。隨著我國電力基礎建設逐步達到與國民經(jīng)濟增長相適應的水平，電力投資體制改革的初衷，也從“用上電”升級到“用好電”，從緩解“電荒”轉(zhuǎn)向滿足人民群眾對美好生活的向往上來。

 

2015年3月，隨著中發(fā)9號文的出臺，以有序向社會資本開放配售電業(yè)務為主線的新一輪電力體制改革，隨著國家經(jīng)濟和社會發(fā)展階段的變化而持續(xù)深化。

 

在“鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務，通過競爭創(chuàng)新，為用戶提供安全、方便、便捷的供電服務”的改革精神指引下，全國增量配電改革試點已基本實現(xiàn)全國地級以上城市全覆蓋，并將范圍逐步延伸至縣級。在不斷豐富完善的政策支持和制度創(chuàng)新下，增量配電網(wǎng)項目的可行性和實操性也日益增強，在以強大的改革意志為支撐，被譽為“難啃的硬骨頭”的增量配電改革整體發(fā)展形勢向好。

 

市場之變

 

任何一項改革都是利益的重新分配，或迂回、或浩蕩，電力市場化改革亦是如此。早在1995年1月，為加強內(nèi)部管理和核算，浙江省以內(nèi)部模擬電力市場運行拉開了我國電力市場初步嘗試的序幕，到2019年全國8個現(xiàn)貨市場逐步深入推進，電力市場化改革，自始至終都在不斷超越著人們對于難度和速度的預想，頑強地適應著其所處的時代。

 

隨著時間推移到20世紀90年代后期，我國市場環(huán)境發(fā)生了劇烈的變化——電力供需緊張關系趨緩，電力工業(yè)迎來了自新中國成立以來的首次電力盈余。而在為實現(xiàn)“告別缺電”——這個電力行業(yè)多年來追求目標而歡欣鼓舞的背后，是電力行業(yè)，特別是長期依賴于體制運行的電力企業(yè)難以掩飾的隱憂。

 

一些獨立電廠認為，由于廠網(wǎng)關系不清，電力公司直屬的電廠獲得的發(fā)電指標要高于獨立電廠，這樣的情況在供需偏緊時并不明顯，但在供需相對緩和時，情況就大不相同。同時，1985年以后建設的獨立電廠大部分資金來源于銀行貸款，肩負著還本付息重任的電廠將這一聲浪逐步放大。

 

以往缺電時期的體制是否能夠適應新環(huán)境？電力行業(yè)所有參與者又如何找準新的定位？這些疑問，都在后續(xù)陸續(xù)出臺的系列深化電力體制改革文件中找到答案。

 

原國家電力公司副總經(jīng)理汪恕誠，是較早意識到要將舊的體制進行改造，以競價上網(wǎng)創(chuàng)造公平的市場環(huán)境，實現(xiàn)市場配置資源的高層領導之一，他也是最早提出“廠網(wǎng)分開”之人。

 

在數(shù)次出國考察后，他這樣描述自己所見的國外電力市場：“有的國家發(fā)電公司一小時一報價，有的半小時一報，電網(wǎng)從低價開始吸納收購電力。通過電力競價上網(wǎng)機制，將迫使電力企業(yè)加強管理，降低成本。”他當時的考慮，還有把省公司所屬的發(fā)電廠分設成為幾個獨立的發(fā)電公司。

 

在隨后國家電力公司公布的“四步走”改革方略中，在撤銷電力部的基礎上，首先將電力公司系統(tǒng)實體化，改組省級電力公司，實行“廠網(wǎng)分開”試點，組建一批獨立發(fā)電公司，進而全面實現(xiàn)廠網(wǎng)分開和發(fā)電市場的完全競爭，遠期逐步放開配電和銷售環(huán)節(jié)，實現(xiàn)電力市場的全面競爭。這一思路，也成為貫穿未來20余年電力市場化建設整體思路。

 

1998年8月26日，國家電力公司向國家經(jīng)貿(mào)委上報《實行廠網(wǎng)分開建立發(fā)電側(cè)電力市場的實施方案框架（試行）》獲得通過。1999年~2000年，浙江、山東、上海、遼寧、吉林、黑龍江六省（直轄市）實施“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的改革試點。市場模式主要是在發(fā)電側(cè)開展部分電量競價上網(wǎng)，一般為年度上網(wǎng)電量的15%，其余電量仍執(zhí)行國家批復的上網(wǎng)電價。

 

此時，針對供需矛盾緩解，部分地區(qū)出現(xiàn)的裝機規(guī)模相對富余情況，國家計委以“經(jīng)營期電價”取代“還本付息電價”，將按項目個別成本定價改為按社會平均先進成本定價，同時明確了投資收益率水平。

 

盡管國家根據(jù)市場環(huán)境和供需關系的變化，對于電價體系進行了及時的完善和調(diào)整，六省（市）的廠網(wǎng)分開試點也在技術支持、系統(tǒng)建設等方面作出了有益嘗試，使我國電力市場初現(xiàn)雛形，然而，由“當事人”主導的改革試點，并未能緩解獨立發(fā)電公司和學界對于國家電力公司獨家壟斷和公平調(diào)度的焦慮。

 

當傳統(tǒng)一體化壟斷經(jīng)營的電力工業(yè)已經(jīng)不能適應經(jīng)濟市場化的進程，電力體制改革的呼聲愈加高漲。進入2000年以后，二灘棄水問題，成為加快西部電力向外輸送和電力體制改革的重要動因。隨著2002年“5號文”的印發(fā)，電力體制改革邁出實質(zhì)性步伐。

 

此輪改革的主旨，重點在于打破壟斷，引入競爭，圍繞“廠網(wǎng)分開”開展發(fā)電側(cè)市場建設，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系；新成立的國家電監(jiān)會負責加強電力市場規(guī)則的建設，以及區(qū)域市場建設試點等。

 

對于電力資產(chǎn)重組，在發(fā)電側(cè)成立了華能、大唐等五家獨立發(fā)電集團公司，成立國網(wǎng)、南網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司，以及四家輔業(yè)集團公司。2002年12月29日，11家新組建的電力企業(yè)揭牌，發(fā)電側(cè)中多樣化市場主體逐步塑造成型。

 

在接下來的2003~2006年，盡管供需形勢急轉(zhuǎn)直下，但網(wǎng)架結(jié)構(gòu)相對完備的東北、華東及南方地區(qū)，被選作區(qū)域電力市場的試驗田，由電監(jiān)會主導，正式開始了市場化建設的探索。其中華東電力市場對于現(xiàn)貨市場的設想和摸索，在當時被業(yè)內(nèi)認為是“走的最遠的電力市場化嘗試”。

 

幾乎與區(qū)域電力市場建設同時啟動的，還有打破輸電企業(yè)作為電源側(cè)唯一買方局面的“直購電”試點。2004年，兩部委聯(lián)合印發(fā)《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點暫行辦法》，提出在具備條件的地區(qū)，開展較高電壓等級，或較大用電量的電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電的試點。

 

2008年，恰逢金融危機席卷全球，我國的經(jīng)濟增速出現(xiàn)明顯回落。經(jīng)濟增長乏力為“直購電”的推廣提供了良好時機。而相對于廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)改革，“直購電”不僅契合了當時降電價的市場訴求，同時以操作更為簡單，對既有利益格局的觸動較小的優(yōu)勢，成為接替區(qū)域市場建設的另一市場化突破口，在后續(xù)的實踐中為電力市場的全面深化提供了諸多有益經(jīng)驗。

 

盡管對于此輪體制改革和市場化建設的評判不一，但在劇烈變化的供需環(huán)境和起伏波動的經(jīng)濟發(fā)展中，通過打破壟斷，積極運用市場競爭機制，我國的電力生產(chǎn)能力得到明顯釋放，生產(chǎn)效率顯著提升。通過廠網(wǎng)分開實現(xiàn)的自然壟斷性較弱的競爭性業(yè)務放開，電力裝機以每年新增“一個億”的速度，使我國迅速占領世界電力強國的地位。這一成就，也得到了國外電力專家的廣泛認可，前國家發(fā)改委副主任張國寶也曾用“墻內(nèi)開花墻外紅”來形容。

 

回望此輪電力體制改革，雖偶有理想與現(xiàn)實的沖撞，也摻雜著央地關系間的拉鋸，但在以建立全國性競爭性電力市場為目標的過程中，我國電力行業(yè)的管理體制、管理方式、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和市場主體都形成了新的格局。在政企分離、廠網(wǎng)分開后逐步培育的社會主義電力市場體系中，電力行業(yè)的監(jiān)管也逐步走向規(guī)范。在吸收國際經(jīng)驗的基礎上，電監(jiān)會以相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)身，化解了體制分權化帶來的諸多弊端，雖然在電力體制發(fā)展的歷史長河中，電監(jiān)會僅僅“閃現(xiàn)”十年時間，但與其在成立之初肩負的歷史使命相比，我國電力監(jiān)管機構(gòu)地位的確立，以及監(jiān)管手段的規(guī)范化，在實現(xiàn)現(xiàn)代化電力管理體制和提升治理能力的作用上，則更加可圈可點。

 

時隔十二年，與2002年電改精神一脈相承的“中發(fā)9號文”出臺，標志著新一輪電力體制改革再次踏上征途。而曾經(jīng)的曲折，讓此時“再出發(fā)”的勇氣更顯難能可貴。

 

作為“新電改”6個配套文件，輸配電價改革、電力市場建設、交易機構(gòu)重組、售電側(cè)改革、有序放開發(fā)用電計劃等配套改革，無不透露出在“管住中間、放開兩邊”的改革主旨下，以市場化方式促進電力行業(yè)健康有序高質(zhì)量發(fā)展的改革初衷。

 

與上一輪以打破電力行業(yè)壟斷和區(qū)域壟斷為核心的改革相比，“三放開、一獨立”為體制框架的新電改方案則更加回歸國情，更具可操作性——無論是輸配電價改革、直接交易的推進，還是電力市場的培育，都給予省級政府相當?shù)臋嘞藓腿蝿眨珯嘟挥墒〖夒娏芾聿块T負責本省電力事業(yè)的監(jiān)督管理，這也為新電改的啟動和未來新秩序的運行提供了重要動因。

 

參與電改方案制定的某業(yè)內(nèi)人士曾說，“與其捆住手腳，不如放手讓各省去干，發(fā)揮各地的積極性，調(diào)動創(chuàng)造性，鼓勵多模式探索，創(chuàng)造可復制的經(jīng)驗。一旦各省的積極性被調(diào)動起來，由省級政府主導的新一輪電力體制改革將會比我們預想的還要快。”

 

在深圳、蒙西，南北兩地率先實現(xiàn)了輸配電價核準執(zhí)行的破冰。

 

2014年11月，國家發(fā)改委公布《關于深圳市開展輸配電價改革試點的通知》，以深圳市為試點，建立對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束和激勵機制，探索建立輸配電價體系，促進電力市場化改革。

 

2015年4月16日，國家發(fā)改委在深圳、蒙西兩個試點的基礎上，將安徽、湖北、寧夏、云南等地列入先期輸配電價改革試點示范，半年后，蒙西電網(wǎng)成為我國第一個按照“準許成本加合理收益”原則測算、能夠直接用于電力交易，電網(wǎng)獨立執(zhí)行輸配電價機制的省級試點。

 

2017年，我國全面完成32個省級電網(wǎng)輸配電價核定工作，核定后全國平均輸配電價較原購銷差降低近1分/千瓦時；2018年，在建立起覆蓋各省級電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)、跨省區(qū)輸電工程、地方電網(wǎng)、增量配電網(wǎng)全環(huán)節(jié)輸配電價格監(jiān)管制度框架的基礎上，華北、東北、華東、華中、西北5大區(qū)域電網(wǎng)和24條跨省跨區(qū)專項工程輸電價格陸續(xù)核定完畢；截至目前，累計核減電網(wǎng)企業(yè)準許收入約600億元，歷時4年的首輪輸配電定價成本監(jiān)審順利完成。

 

在廣東，活躍的市場經(jīng)濟也激發(fā)了更具活力的售電市場。

 

“9號文”發(fā)布不久后，國家相關部委就直接鼓勵廣東經(jīng)信委結(jié)合當時的電力直接交易開展售電側(cè)改革試點。經(jīng)過一段時間的精心準備，2016年3月，被業(yè)內(nèi)推崇為“最具實踐指導意義”的“粵經(jīng)信84號文”——《關于明確2016年售電公司參與直接交易有關事項的通知》印發(fā)，首批包括央企、省屬、市屬企業(yè)、民營企業(yè)等代表不同背景的13家售電公司進入市場。在全國首次有售電公司參與的月度競價中，競價成交總量、降價幅度都遠超預期。

 

2017年，全國28個省份共出臺相關售電政策性文件百份有余，售電側(cè)改革試點范圍逐步擴大至12個省份，全國注冊登記的售電公司超過萬余家，售電公司這一電力行業(yè)的新生力量，不僅備受資本青睞，充分活躍了我國電力市場環(huán)境，也改寫了原有的利益格局和市場秩序。

 

某大用戶曾在一次競價結(jié)束后表達了這樣的感受，“現(xiàn)在確確實實有了當甲方的感覺”。這句雖帶有玩笑意味，但含金量極高的話或許應該被記錄在我國電力市場化變革的歷史之中，因為這是曾經(jīng)封閉的行業(yè)首次將關注的重點從生產(chǎn)者的利益轉(zhuǎn)移到消費者的利益。

 

隨著后續(xù)《售電公司準入與退出管理辦法》的出臺，售電市場主體準入退出機制和以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管制度的建立，各市場主體的參與意愿不斷加強，消費端的電力用戶已成為電力系統(tǒng)主動響應的組成部分，從某種意義上來說，“從用戶的角度出發(fā)”這一電力行業(yè)從業(yè)者觀念上的巨大轉(zhuǎn)變，使得用戶的參與和推進，成為推動我國電力市場化建設和體制變革的新生動力之一。

 

在浙江，數(shù)余年前“第一個吃螃蟹的人”，對于電力市場的建設依然飽有執(zhí)著的理想和巨大的熱情。

 

早在“9號文”出臺之前，“無現(xiàn)貨、不市場”的言論就已經(jīng)推高了電力現(xiàn)貨市場建設的熱情，2017年7月25日，國家發(fā)改委、能源局在電改吹風會上透露，將選擇部分地區(qū)開展電力現(xiàn)貨試點建設，研究建立以“中長期交易避險、現(xiàn)貨發(fā)現(xiàn)價格”的電力市場體系。

 

在諸多省份中，浙江是首個，也是一如既往、旗幟鮮明推進現(xiàn)貨市場建設的省份。2017年6月，通過競爭性談判等方式，浙江省確定美國設計團隊與中國電科院組成的聯(lián)合體共同設計浙江電力市場方案，并明確建立以現(xiàn)貨市場為主體，金融市場為補充的省級電力市場體系。2019年5月底，浙江電力現(xiàn)貨市場宣布啟動模擬試運行。業(yè)內(nèi)人士曾評價，從市場框架和規(guī)則上可以感受到，它嘗試最大限度地突破現(xiàn)有邊界，實現(xiàn)從計劃向市場轉(zhuǎn)軌。

 

被歷史選中的，還有同樣經(jīng)濟較為發(fā)達、市場意識發(fā)育較快的廣東。按照國家發(fā)改委、能源局加快推進電力現(xiàn)貨試點工作要求，2018年8月，南方（以廣東起步）的電力現(xiàn)貨市場率先啟動試運行，成為全國首個投入試運行的電力現(xiàn)貨市場。在此之前，廣東已經(jīng)大踏步地在大用戶直購電、中長期電力直接交易、售電側(cè)放開、輸配電價核定等一系列市場化改革中穩(wěn)步前行。

 

國家發(fā)改委副秘書長兼經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局局長趙辰昕指出，“電力現(xiàn)貨市場建設是電力體制改革的基礎性改革、組合性改革、關鍵性改革。”“再出發(fā)”意味著更高的起點，也預示著更艱難的挑戰(zhàn)。

 

在數(shù)十余年從計劃走向市場的巨大變革中，我國的電力工業(yè)雖幾經(jīng)蹉跎，但先行者們“先行先試”的勇氣與魄力，也在此時化為了眼前這一切喜人的變化——盡管電力市場建設的艱辛程度不斷突破當初的預想，但有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系已不斷健全完善。

 

隨著電力市場化改革系列文件的出臺，我國“統(tǒng)一市場、兩級運作”的電力市場總框架已初步建成，省間、省內(nèi)中長期交易機制基本建立，覆蓋全國的電力市場化建設縱深發(fā)展；還原電力商品屬性，由市場配置資源的能力不斷提升。通過電力市場化交易，2017、2018年，我國電力市場交易電量占全社會用電量的比重分別達到25.7%和30.2%，為經(jīng)濟社會發(fā)展和民生福祉的改善提供了堅實有力的基礎保障。

 

風雨兼程，改革不惑。

 

電力體制變革洪流奔涌，從改革開放大潮的歷史深處而來，向民族復興澎湃而去。

 

電力體制在困頓中蹚出了改革的新路子，打破沉悶停滯，打破僵化封閉，使新中國迸發(fā)活力，推動電力工業(yè)浩蕩前行。

 

70年奮進中積蓄的巨大勢能，使我國電力工業(yè)不斷趕超，實現(xiàn)引領，為我國建成清潔低碳安全高效的能源體系提供不竭動力，為實現(xiàn)人民對美好生活的向往鑄造堅實保障。

 

70年變革折射出非凡歷程，機組轟鳴激蕩電力強國之音。

 

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年09期，作者系本刊記者

 

原標題:變革之路