《關于有序放開發(fā)用電計劃的通知》(下稱《通知》)對貫徹中發(fā)9號文精神、落實電改配套文件要求、促進電力行業(yè)供給側(cè)結(jié)構性改革將發(fā)揮重要推動作用。

 

《通知》對十個方面的事項做出了安排，主要涵蓋三方面實質(zhì)性內(nèi)容：一是在縮減計劃電量、擴大市場化交易電量上，重點體現(xiàn)“四個有序”;二是在落實優(yōu)先發(fā)電制度上，重點實現(xiàn)“五個明確”;三是在落實優(yōu)先購電制度的基礎上，重點實現(xiàn)“三個引導”。上述三方面的政策機制設計，注重運用有機聯(lián)系、整體設計的系統(tǒng)思維，也體現(xiàn)了“有序過渡”、“差別對待”和“規(guī)范引導”的政策制定理念。

 

一、在縮減計劃電量、擴大市場化交易電量的系列政策設計上重點體現(xiàn)“四個有序”

 

實現(xiàn)電力電量平衡從以計劃手段為主到以市場手段為主的平穩(wěn)過渡，是新一輪電力體制改革明確的方向。為此，《通知》進一步明確以下事項：

 

一是設定年度燃煤機組發(fā)電小時數(shù)最高上限體現(xiàn)“有序”。《通知》明確，簽訂的發(fā)購電協(xié)議(合同)只要不超過當?shù)厥∮蚰甓热济簷C組發(fā)電小時數(shù)最高上限，由電網(wǎng)企業(yè)保障執(zhí)行。通過設置最高上限，在一定程度上可避免出現(xiàn)一些燃煤發(fā)電企業(yè)發(fā)電利用小時數(shù)過高，而另一些燃煤發(fā)電企業(yè)利用小時數(shù)過低的問題。重視在市場效率發(fā)揮過程中，兼顧市場主體的生存權益，具有鮮明的過渡時期特征，也是改革“底線思維”的具體應用。

 

二是燃煤發(fā)電企業(yè)計劃電量逐年縮減體現(xiàn)“有序”。《通知》提出，2017年火電計劃電量在上年火電計劃利用小時數(shù)的基礎上縮減至少20%的原則，也提出2018年以后計劃發(fā)電量比例要配合用電量放開逐年減少的原則。筆者預計，到“十三五”末，除保留必要的公益性、調(diào)節(jié)性發(fā)電計劃外，煤電發(fā)電計劃將全部放開。

 

三是新核準發(fā)電機組不再安排發(fā)電計劃體現(xiàn)“有序”。與此前公開征求意見的版本不同，正式印發(fā)的《通知》明確，中發(fā)9號文件頒布后核準的煤電機組，原則上不再安排發(fā)電計劃。近年來，受經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、用電增速放緩等因素影響，煤電利用小時數(shù)持續(xù)下降，電力產(chǎn)能過剩風險日趨顯現(xiàn)。然而，2016年，煤電項目依然慣性投產(chǎn)，煤電裝機增長近4300萬千瓦。與此同時，還有一些發(fā)電企業(yè)仍存在盲目投資的沖動，一些地方仍將新建煤電項目視為拉動投資的重要手段。《通知》明確對新核準的煤電機組不安排發(fā)電計劃，可望有效抑制此類投資沖動，引導發(fā)電企業(yè)在落實市場消納空間的基礎上作出合理的投資決策，因此，此舉是通過市場化手段實現(xiàn)煤電去產(chǎn)能的重要舉措，具有重大意義。

 

四是跨省跨區(qū)送售電計劃放開體現(xiàn)“有序”。對于跨省跨區(qū)送受電，《通知》分為既有清潔能源發(fā)電機組、既有煤電機組、新核準清潔能源發(fā)電機組、新核準煤電發(fā)電機組四大類，分別制定放開措施。第一，既有跨省跨區(qū)清潔能源發(fā)電機組，實行“保量議價”，通過優(yōu)先發(fā)電計劃重點“保量”，避免因放開發(fā)用電計劃導致符合國家戰(zhàn)略的跨省跨區(qū)清潔能源消納困難，價格則由送受雙方平等協(xié)商或市場化交易確定，并鼓勵通過轉(zhuǎn)化為中長期合同的方式落實。計劃電量以外的增送部分“量”和“價”都不保，參與受端市場化競價;第二，既有跨省跨區(qū)煤電機組，視同受電地區(qū)機組同步推進市場化，體現(xiàn)了對送受雙方煤電機組的公平性。但對歷史形成統(tǒng)一分配電量的煤電機組，發(fā)電計劃放開比例為受電地區(qū)的一半，說明送電地區(qū)發(fā)電計劃放開的速度還是比受電地區(qū)要慢。筆者認為，這應該是考慮到現(xiàn)有煤電基地外送是國家“西電東送”戰(zhàn)略的一部分，已建成的送電通道利用率也不宜過低，從而采取的過渡性措施，體現(xiàn)了“有序放開”的原則;第三，新核準的跨省跨區(qū)清潔能源發(fā)電機組市場化形成價格部分應逐步擴大，意味著在清潔能源補貼越來越困難的情況下，國家將把清潔能源逐步推向市場，倒逼清潔能源企業(yè)降低成本，提升價格競爭力;第四，與既有的煤電機組類似，新核準的跨省跨區(qū)煤電機組發(fā)電計劃放開比例是受電地區(qū)一半，同樣屬于考慮“有序放開”原則的過渡性措施。

 

二、在落實優(yōu)先發(fā)電制度上，重點體現(xiàn)了“五個明確”

 

《通知》按照差異化原則，進一步明確了落實優(yōu)先發(fā)電制度的具體舉措，主要包括：

 

一是明確了優(yōu)先發(fā)電計劃電量的范圍和確定原則。《通知》進一步明確，規(guī)劃內(nèi)風電、太陽能發(fā)電、核電機組，水電機組、熱電聯(lián)產(chǎn)機組的優(yōu)先發(fā)電計劃電量分別根據(jù)機組的技術經(jīng)濟特性，按照差異化原則確定。

 

二是明確了優(yōu)先發(fā)電計劃電量的價格形成方式。優(yōu)先發(fā)電計劃電量的價格既可以執(zhí)行政府定價，也可通過市場化方式形成，二者比例根據(jù)電源特性和供需形勢等因素確定。

 

三是明確了困難地區(qū)對落實保障性收購政策的具體要求。一要商請國家發(fā)委、國際能源局同意;二要研究制定確保可再生能源發(fā)電保障小時數(shù)逐年增加的解決措施。

 

四是明確優(yōu)先發(fā)電計劃指標轉(zhuǎn)讓的實現(xiàn)方式。首先，轉(zhuǎn)讓須滿足三個條件：屬于市場化方式確定價格的計劃電量;不能實現(xiàn)簽約;指標只能轉(zhuǎn)讓給其他優(yōu)先發(fā)電機組。其次，轉(zhuǎn)讓可在本地進行，也可跨省跨區(qū)開展。最后，對于無法轉(zhuǎn)讓的，由電網(wǎng)企業(yè)購買，價格參考本地同類型機組購電價格，產(chǎn)生的盈余計入本地輸配電價平衡賬戶。

 

五是明確了可再生能源發(fā)電機組合規(guī)性核查機制。由地方主管部門會同能源局派出機構開展核查，主要核查符合規(guī)劃情況和符合國家規(guī)定程序的情況。經(jīng)查確定為違規(guī)機組的，不允許并網(wǎng)運行，并要納入行業(yè)信用監(jiān)管黑名單。

 

三、在落實優(yōu)先購電制度的基礎上，重點體現(xiàn)“三個引導”

 

一是引導購電主體加快參與市場交易。一方面，要求各地要加快放開無議價能力用戶以外的購電主體參與市場交易，具備條件的地區(qū)可擴大電力用戶放開范圍，不受電壓等級限制;另一方面，一旦參與直接交易，應全電量參與交易，政府不再下達用電計劃。

 

二是引導電力用戶積極參與市場交易。首先，新增大工業(yè)用戶應通過簽訂電力直接交易協(xié)議保障供電，鼓勵其他新增用戶參與電力直接交易;其次，提出要加強培育電力用戶參與市場的意識，爭取兩年內(nèi)實現(xiàn)直接交易雙方發(fā)用電曲線實時對應。第三，參與市場交易電力用戶不再執(zhí)行目錄電價;最后，通過保底價格機制倒逼用戶積極參與市場，即已參加市場交易用戶又退出的，保底價格在電力用戶繳納輸配電價的基礎上，按照政府核定的居民電價的1.2-2倍執(zhí)行。

 

三是引導售電公司靈活參與市場交易。一方面，售電公司可視同大用戶與發(fā)電企業(yè)開展電力直接交易;另一方面售電公司可代理中小用戶參與直接交易。這就為2017年進一步加快售電側(cè)改革，充分發(fā)揮售電公司這一新興市場主體的作用奠定了政策基礎。

 

筆者相信，隨著《通知》的印發(fā)，本輪電力市場化改革將開啟加速模式。伴隨發(fā)用電計劃的不斷縮減，市場化交易規(guī)模勢必進一步擴大，打破市場壁壘、建立競爭充分、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系已呈不可逆轉(zhuǎn)之勢，電力體制改革降低企業(yè)成本、優(yōu)化資源配置的改革紅利將進一步釋放，市場化終將成為推動電力生產(chǎn)和消費革命的決定性力量。

 

(作者單位：電力規(guī)劃設計總院政策研究室)