對于中國電力市場改革而言，最關(guān)鍵的兩個市場基本要素是電量和電價。由于歷史原因，電力市場的關(guān)鍵要素掌握在政府手里，如上網(wǎng)電價、終端電價、計劃電量。有序放開計劃電量，除可增加電力交易的活躍度，在制度上約定“有序放開”計劃電量，也是電力市場改革的關(guān)鍵保障。在電力改革過程中，政府如何“有序放開”計劃電量，以及政府對電價市場化的容許度和約束，都是關(guān)鍵性問題。為確保改革順利進行，政府需要對電力改革的一些根本性問題進行系統(tǒng)性的制度約束，如“有序放開”交易電量的具體比例和時間表，市場電價波動極限和容忍度。

 

首先，目前電力改革主要由地方政府牽頭推進，其可能更傾向從地方自身利益、本地供需情況出發(fā)，希望把較低的電價轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)貙嶓w經(jīng)濟當(dāng)中去。目前發(fā)電企業(yè)中40%多是央企，對地方而言，電力降價的好處顯而易見，可以使利益從中央往地方流動。在電力供應(yīng)過剩，電價下降的情況下，地方政府可能認為市場電力交易量越大越好。不過一旦電力供給緊張，或者煤價再大幅度上漲，地方政府是否還會積極支持電力市場改革，會不會倒過來為市場化改革設(shè)置各種各樣的障礙?因此，需要由中央進行有效的頂層設(shè)計，通知就是以政策約束保障電力市場的可持續(xù)性，提高穩(wěn)定積極的改革預(yù)期。

 

其次，《通知》提出逐年減少既有燃煤發(fā)電企業(yè)計劃電量，2017年計劃電量不高于上年火電計劃小時的80%，屬于節(jié)能環(huán)保機組及自行簽訂發(fā)購電協(xié)議(合同)超出上年火電計劃利用小時數(shù)50%的企業(yè)，比例可適當(dāng)上調(diào)，但也不超過85%。在目前電力供應(yīng)過剩、煤電機組平均利用小時數(shù)逐年消減、去年煤價成本增長接近60%的情況下，2017年的電量放開意味著發(fā)電企業(yè)的利潤將進一步縮水，如果今年煤價不降，燃煤電廠大幅度虧損在所難免。在中國，如何兼顧燃煤電廠的盈利，也是電力市場可持續(xù)的另一個重要方面。長期以來，中國煤電上下游形成的尖銳矛盾基本上可歸因為價格機制問題，目前以年度為周期的煤電聯(lián)動機制，缺乏敏感性和透明度。若煤電聯(lián)動機制能夠進一步完善，放開用電計劃的改革力度應(yīng)該還能繼續(xù)加大。

 

但是《通知》對于2017年以后的放開電量進度表述則較為模糊，缺少量化指標(biāo)。只是提出了配合用電量放開進展逐年減少上年度計劃利用小時數(shù)，這將留下較大的回旋余地，可能會減弱市場改革的積極性。因此，需要通過一個敏感和透明的煤電聯(lián)動機制，來保障能夠“有序放開”計劃電量。

 

第三，新核準(zhǔn)的煤電機組原則上不再安排發(fā)電計劃，不再執(zhí)行終端定價，投產(chǎn)后納入市場化交易和由市場形成價格，因此新投產(chǎn)的煤電機組將承受更多的經(jīng)營壓力。相較于目前直接要求停建、緩建的行政命令，這一規(guī)定通過市場化的手段抑制燃煤電廠的投資積極性，同時也讓各方對電力市場化進程和電力體制改革形成好的預(yù)期。

 

電力體制改革是為了提高效率。當(dāng)電力需求增長很快的時候，滿足電力需求增長是首要任務(wù)，效率是次要的。中國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)導(dǎo)致電力需求增長放緩，電力供應(yīng)相關(guān)行業(yè)(煤炭和電力)產(chǎn)能大幅度過剩。而一旦電力需求放緩成為常態(tài)，將凸顯提高效率的重要性，而提高效率除了技術(shù)進步，還需要電力市場化改革。

 

對于中國來說，電力改革的好時機應(yīng)該有兩個特征：一是電力需求增長比較慢，電力供需寬松;二是電力價格下行或穩(wěn)定。盡管有改革共識，但是順利推進是有條件的，主要障礙之一是電價價格上漲對社會經(jīng)濟的影響和公眾的接受程度。近年來電力供需狀況和供應(yīng)格局產(chǎn)生的變化十分有利于電力改革，但是由于電力需求變動的周期性，以及中國人均電力消費還將持續(xù)增長，這個時間窗口難以持續(xù)很長，因此現(xiàn)階段電力改革的時機不能錯過。

 

對政府而言，推進電改爭議之處為改革的迫切性(改革的程度和速度)，對改革時機和改革成果的把握，以及改革的執(zhí)行力。電力改革的基本原則是改變政府以往參與電力運行的方式，從直接定價和計劃電量參與，改變?yōu)橥ㄟ^財稅和補貼影響價格，以滿足社會發(fā)展目標(biāo)，通過電力改革和機制設(shè)計來實現(xiàn)公平和效率的平衡?；谶@個原則，現(xiàn)階段電力市場改革的核心是建立合理、透明的電力交易機制和價格機制，輔之以公平、有效的能源補貼設(shè)計和嚴(yán)格的成本監(jiān)管。“有序放開”計劃電量是改革的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

 

(作者系廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長)