觸一發(fā)而動全身

自2002年上一輪電力體制改革以來，我國發(fā)電建設一路高歌猛進，其中煤電占主導地位，從2002年的2.5億千瓦增長到2016年年底的9.4億千瓦，年均增長9.9%，平均每年新增煤電裝機近5000萬千瓦，其中有經(jīng)濟高速增長催生的需求拉動，也有對發(fā)展形勢誤判產(chǎn)生的盲目樂觀情緒推動，還有地方政府為保經(jīng)濟增速而做出的無奈之舉。

其實煤電過剩的苗頭早已經(jīng)顯現(xiàn)，如今《意見》出臺，風向終于被扭轉(zhuǎn)，“十三五”期間累計停建、緩建和淘汰1.7億千瓦，相當于每年減少裝機3000萬千瓦以上。而“十三五”已經(jīng)過去一年半有余，剩下的時間里，平均每年“去產(chǎn)能”近5000萬千瓦。壓力不可謂不大，損失不可謂不小。

從經(jīng)濟角度看，按照當前的工程造價水平核算，停建、緩建的1.5億千瓦煤電裝機涉及總投資在5000億元左右。在建項目一旦停工，必然面臨擬建場地及地基四周長期裸露積水造成的基底持力層下沉、鋼筋銹蝕膨脹導致的混凝土結(jié)構(gòu)破壞、系統(tǒng)設備銹蝕等一系列質(zhì)量、安全問題，會額外增加大量的設施、設備保護費用和財務費用。除此之外，由于政策變化導致的工程進度變化，將難以避免地引發(fā)一系列工程變更、合同糾紛乃至索賠費用。

從產(chǎn)業(yè)角度看，煤電建設屬于系統(tǒng)工程，不僅涉及上游裝備制造，還涉及與之配套的煤炭運輸通道、電網(wǎng)建設以及下游產(chǎn)業(yè)布局。前些年煤電裝機快速擴容，催生了一大批上游裝備制造企業(yè)投產(chǎn)，如今煤電建設規(guī)模縮減、步伐放緩，勢必導致部分裝備制造企業(yè)經(jīng)營困難。近幾年，我國陸續(xù)開工建設14條特高壓輸電通道，很多在建煤電項目是配套電源，若這些項目停建、緩建，相配套的特高壓線路輸電不足，將在一定程度上造成國有資產(chǎn)的閑置和浪費。

從社會角度看，煤電項目的建設、運營，均需要大量勞動力。為滿足前些年電力建設市場大干快上的需求，2002年以來電力建設企業(yè)的施工能力快速擴張，技術(shù)人員儲備、機械設備儲備充足，并形成了數(shù)量巨大的農(nóng)民工現(xiàn)場施工隊伍。煤電項目停、緩建后，不僅讓電建企業(yè)經(jīng)營生存受到挑戰(zhàn)，還將導致大量服務于煤電建設工程的人員和專業(yè)設備閑置，僅中國電建(601669,股吧)、中國能建兩大電力建設集團面臨的轉(zhuǎn)崗員工便超過2萬人。同時，自2007年以來，累計關(guān)停小火電超過1億千瓦，剩余待關(guān)停的小火電機組大部分是熱電聯(lián)產(chǎn)機組或地處邊遠地區(qū)，普遍存在職工人數(shù)多、分流安置難度大的問題。

政府和企業(yè)皆應“打板子”

面對如此觸一發(fā)而動全身的連鎖反應，煤電機組豈是一關(guān)了之的事情?當前的形勢已然形成，“去產(chǎn)能”實屬迫不得已，但“去產(chǎn)能”的同時必須要做的，是總結(jié)、反思和防范，避免一次次在相同的科目上補交學費。

煤電行業(yè)沉荷積重難返，在一定程度上，根子還是計劃經(jīng)濟思維，無論是核準還是“路條”，均是典型的計劃經(jīng)濟手段，即便目前的關(guān)停并轉(zhuǎn)措施，也依然帶有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡。

計劃手段不僅僅造成了管理的僵化、與市場的脫節(jié)，更重要的是誤導市場主體。即便煤電裝機嚴重過剩，由于主管部門從嚴審批，“路條”資源被人為炒作成稀缺資源，于是吸引著企業(yè)蜂擁而至。試想，如果政策穩(wěn)定，市場和行業(yè)信息及時、完備，只要滿足規(guī)劃、環(huán)保等條件的項目都可以建設和并網(wǎng)發(fā)電，又有哪家企業(yè)會去瘋狂地獲取煤電項目“路條”呢?人為的干預，扭曲了市場主體的判斷和決策行為。

地方政府出于對經(jīng)濟增長的盲目追求，面對發(fā)電企業(yè)的狂熱是默許甚至鼓勵的。對相關(guān)責任人的懲罰機制缺位，縱容了地方政府的這種非理性決策。為推動行政機關(guān)實行科學決策、民主決策、依法決策，中共中央已明確要求建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤，依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，應該嚴格追究行政首長和其他相關(guān)責任人員的法律責任。但《意見》即便是對“未核先建、違規(guī)核準、批件不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)煤電項目”，也僅僅是要求“一律停工、停產(chǎn)，并根據(jù)實際情況依法依規(guī)分類處理”，未明確追責。

核準制等計劃經(jīng)濟管理手段不改，政府有關(guān)部門在沒有責任約束的情況下一邊審批、一邊淘汰，造成巨額國家財產(chǎn)損失的簡單加減法便有可能還會繼續(xù)。大一統(tǒng)的計劃經(jīng)濟已經(jīng)被打破，市場資源和市場主體均呈現(xiàn)多樣化、分散化和不確定性，如果始終依靠計劃手段來管理產(chǎn)業(yè)，必然陷入被動、滯后的局面。在市場經(jīng)濟體制下，政府管理部門要轉(zhuǎn)變到依靠規(guī)劃引導和預警指導的管理機制上來。“十一五”、“十二五”期間，由于國家未公布明確的發(fā)展規(guī)劃，導致煤電建設一直延續(xù)了用電緊張時期的發(fā)展節(jié)奏，煤電裝機規(guī)模年均增速分別為12.4%和6.6%，再加上“十二五”期間非化石能源發(fā)電快速發(fā)展，遠遠超過了用電增長速度。如此嚴重的脫節(jié)，既沒有市場干預，也沒有最基本的預警，政府對市場的管理實際上是缺位的?？上驳氖?，隨著2016年7月國家能源局發(fā)布《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，這種形勢正在被扭轉(zhuǎn)，這是時隔15年之后，電力主管部門再次對外公布電力發(fā)展五年規(guī)劃，2017年7月份，遲到的2020年煤電規(guī)劃建設風險預警也終于出臺。

煤電過剩，發(fā)電企業(yè)自然難辭其咎，國有發(fā)電企業(yè)投資決策“權(quán)—責—利”配置的失衡是根本原因。目前，我國的煤電企業(yè)基本上都是國有企業(yè)，一味做大的片面考核機制“激勵”過盛，而對決策失誤的約束不足，加之單一股東結(jié)構(gòu)所導致的企業(yè)決策和經(jīng)營行為缺乏監(jiān)督，發(fā)電企業(yè)的發(fā)展思維一向是重做大、輕做強，重花錢、輕賺錢，重投資、輕管理。要扭轉(zhuǎn)這種市場科學決策和風險防范意識不夠的現(xiàn)狀，必須改變發(fā)電企業(yè)的單一股東結(jié)構(gòu)，推行混合所有制，培育合格的市場主體。在此基礎(chǔ)上，淡化企業(yè)管理者的官本位思想，培養(yǎng)具有市場思想和風險意識的企業(yè)家，讓企業(yè)和企業(yè)的行為不僅受到黨紀國法的約束，也接受市場機制的約束。