“管網(wǎng)獨(dú)立”真的來了。但這是中國油氣體制改革的第一步嗎？在英美等國范例面前，我們也許還有更長的道路要走。

“狼”真的要來了。

6月初，多家外媒報道中國政府將在今年推動建立統(tǒng)一的國家管道公司。歷經(jīng)坎坷的中國油氣體制改革似乎終于邁出了關(guān)鍵性的一步。

然而，無論是中國油氣管道產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀還是能源改革過往的經(jīng)驗(yàn)，都無法讓我們對改革充滿樂觀。如何正確地看待即將成立的國家管網(wǎng)公司?從更長的眼光來看，國家管網(wǎng)公司會在改革中扮演怎樣的角色?

管網(wǎng)獨(dú)立了嗎？

根據(jù)中共中央、國務(wù)院2017年5月印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》中關(guān)于“分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開”的指示，國家管網(wǎng)公司的成立似乎十分順理成章。

在此前的諸多猜測中，業(yè)內(nèi)普遍接受的觀點(diǎn)是：在中石油、中石化等掌握管道的國家石油公司內(nèi)部，對管道板塊進(jìn)行混合所有制改革，然后逐步融合。現(xiàn)在的舉措，無疑是將進(jìn)程大大加快了。

但其實(shí)兩者從本質(zhì)上來說是殊途同歸的，最終還是實(shí)現(xiàn)單一國家級管道公司掌握干線管道。只不過，我們必須清晰地認(rèn)識到，對于真正意義上市場化的“管網(wǎng)獨(dú)立”，一個國家管網(wǎng)公司是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

改革的目的是什么?還原能源商品屬性、讓市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。油氣管道的改革從目的上說，是希望能夠促進(jìn)上下游的互動，讓非石油央企在管輸上不再受制于人。

按照設(shè)想，國家管網(wǎng)公司的建立，一定會伴隨著管輸價格的確立、調(diào)度統(tǒng)一、無歧視開放等一系列內(nèi)容。這確實(shí)有利于上下游的開放，但我們也必須承認(rèn)，這一定程度上是讓中國管道行業(yè)從自然壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓艛唷?/p>

無論是自然壟斷還是行政壟斷，我們都無法武斷地認(rèn)為就是不利于行業(yè)發(fā)展的。管道行業(yè)的特殊性質(zhì)決定了自然壟斷是無法避免的局面。

在這里不厭其煩地說這些概念是想表明筆者的一個觀點(diǎn)——僅從目前國家管網(wǎng)公司設(shè)立的信息來看，改革目前僅做到了讓管道資產(chǎn)從國家石油公司中獨(dú)立出來，形成一個更強(qiáng)大的管道壟斷主體。在不考慮省級管網(wǎng)的情況下，中國油氣管道真正意義上成為“一家獨(dú)大”的行政壟斷。而這所有的一切，和改革所追求的“管網(wǎng)獨(dú)立”幾乎可以說沒有一絲一毫的關(guān)系。

改革要做什么？

“管網(wǎng)獨(dú)立”的真正意義是什么?有兩點(diǎn)無疑是非常重要的：對于第三方的開放、清晰的成本核算。

從目前來看，對于第三方開放管道這一點(diǎn)，是阻力最小、最容易實(shí)現(xiàn)的。盡管油氣體制改革進(jìn)展并不迅速，但上下游兩端的開發(fā)已經(jīng)在進(jìn)行中，尤其是天然氣下游市場。事實(shí)上，在西氣東輸對于中國天然氣消費(fèi)市場培育了15年之后，如果依然沒有強(qiáng)有力的改革措施來支持天然氣生產(chǎn)和消費(fèi)市場的不斷增長，對煤炭的替代就不可能繼續(xù)進(jìn)行下去。

2017年底到2018年初蔓延在整個北方地區(qū)的天然氣氣荒無情地揭露出中國天然氣消費(fèi)市場存在著巨大隱患。從這個角度來看，其實(shí)國家管網(wǎng)公司的成立，或者說企圖解決第三方接入管道問題的改革企圖，應(yīng)該被理解為政府在不利形勢下的被動舉措。

既然是被動舉措，那么除了能夠解決向第三方開放管道的問題之外，恐怕也很難在短時間內(nèi)真正意義上對管輸成本做好核算，并提高管輸?shù)男省?/p>

從美國、英國、歐盟等國家和地區(qū)的管道改革經(jīng)驗(yàn)來看，都經(jīng)歷過將管道資產(chǎn)從石油公司中剝離出來的過程。經(jīng)過漫長的改革，有的國家或地區(qū)形成了統(tǒng)一的一個管道公司，掌握絕大部分管道資源，例如英國。有的則形成數(shù)量龐大的企業(yè)，形成良性競爭，如美國和歐美。

無論何種市場形勢，都離不開強(qiáng)有力的監(jiān)管和科學(xué)、符合商業(yè)規(guī)律的制度。就目前的中國油氣市場來說，第三方接入管道還沒有能夠?qū)崿F(xiàn)無差別準(zhǔn)入，那么這就是改革現(xiàn)階段的核心問題。

但是如果隨著國家管網(wǎng)公司的成立，政府強(qiáng)制性實(shí)行第三方無差別準(zhǔn)入(很多國家都這么干)，那么很快就要面臨價格制定等涉及企業(yè)競爭環(huán)節(jié)帶來的問題。

美國早期的天然氣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是生產(chǎn)商把天然氣銷售給管道公司，管道公司把天然氣銷售給輸配公司，再經(jīng)地方輸配公司把天然氣銷售給終端用戶。天然氣的銷售價格由聯(lián)邦政府控制，經(jīng)地方輸配公司銷售給最終用戶的價格由地方政府機(jī)構(gòu)控制。各級政府幾乎控制著天然氣工業(yè)的每個環(huán)節(jié)，不僅管理包括自然壟斷性質(zhì)的管道輸送環(huán)節(jié)，還對天然氣生產(chǎn)和批發(fā)供應(yīng)等競爭環(huán)節(jié)實(shí)施管制。政府的嚴(yán)格管理使天然氣公司承受很大壓力，也使天然氣價格和消費(fèi)畸形發(fā)展。政府對天然氣生產(chǎn)商的過度管制，導(dǎo)致20世紀(jì)70年代美國天然氣緊缺。

2016年10月12日，國家發(fā)改委曾發(fā)布《天然氣管道運(yùn)輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運(yùn)輸定價成本監(jiān)審辦法(試行)》。這兩個文件被視為史上最具力度的天然氣管輸價格和成本監(jiān)審方案。文件中明確規(guī)定了運(yùn)銷分離、獨(dú)立核算以及以75%負(fù)荷率為前提的8%準(zhǔn)許收益率。

規(guī)定有了，但是爭議也不小。新舊管線、支干線管道、聯(lián)絡(luò)線、海底管道等等全部采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是無法讓中海油和中石化接受的。爭議更大的是管道增值是否計入有效成本。2015年，西氣東輸西段管線已與社保基金合資，東段還將繼續(xù)引入其他資本，管道增值不計入有效成本及收益率下降，將會影響投資者信心和股東收益。

歷史已經(jīng)證明，一個大而全的央企在成本核算、降本增效方面并不能夠保證做到最好。這也就意味著國家管網(wǎng)公司對于改革來說，只能算作是一個開始。

未來走向何方？

國家管網(wǎng)公司的成立，也就意味著中國管道行業(yè)的改革方向會類似于英國。

1972 年由英國天然氣理事會改組成立的英國天然氣公司(BG) 得到了獨(dú)家分銷天然氣業(yè)務(wù)的權(quán)利，利用一體化體制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游，提升管網(wǎng)建設(shè)的審批效率，憑借其資金實(shí)力輔以政府低稅收政策和財政補(bǔ)貼，有效推進(jìn)了國內(nèi)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

1986年，英國開始推進(jìn)私有化改革，天然氣市場解除管制，新的BG公司繼續(xù)承擔(dān)天然氣生產(chǎn)供應(yīng)和運(yùn)輸配售的角色，但被要求將天然氣供應(yīng)與管道運(yùn)輸內(nèi)部分開核算。1997年，BG公司將其天然氣交易、零售等供應(yīng)業(yè)務(wù)劃歸新成立的Centrica公司，2000年又將天然氣管輸與配氣業(yè)務(wù)徹底分離，成立了Lattice公司，并在2002年與英國國家電網(wǎng)公司合并，2005年正式更名為國家電網(wǎng)(National Grid)。

伴隨著英國天然氣管道從BG中獨(dú)立，英國政府通過監(jiān)管手段強(qiáng)制要求BG向其市場競爭者轉(zhuǎn)移部分天然氣供應(yīng)量。1992至1995年期間，BG在天然氣現(xiàn)貨市場上向與其競爭的天然氣供應(yīng)商共計出售天然氣49億立方米。通過這種方式，BG在英國天然氣供應(yīng)市場的壟斷地位被極大地限制和縮小，天然氣市場中的獨(dú)立供氣商得到進(jìn)一步培育，同時也為英國天然氣現(xiàn)貨市場交易規(guī)模的壯大奠定了基礎(chǔ)。

此時的英國，遭遇了和現(xiàn)在中國天然氣行業(yè)一樣的問題：供應(yīng)商缺乏對市場需求的準(zhǔn)確判斷、價格機(jī)制失調(diào)。英國天然氣交易中心正是在這樣的背景下成立的。

毫不夸張地說，中國天然氣行業(yè)正站在發(fā)展的十字路口上。中國自上而下堅決的減排意志是天然氣發(fā)展的最佳動力。但是不同于西氣東輸?shù)臅r代，現(xiàn)在天然氣產(chǎn)業(yè)體制已經(jīng)無法滿足爆炸式增長的需求和多元化的商業(yè)格局。點(diǎn)供、“淡季不淡”等現(xiàn)象的出現(xiàn)說明改革已經(jīng)迫在眉睫。

國家管網(wǎng)公司能夠解決更多市場主體準(zhǔn)入的問題，卻無法解決價格機(jī)制、供需平衡等問題。越是價格管制嚴(yán)格的市場，越無法有繁榮的市場。漸進(jìn)式放松價格管制是天然氣定價市場化的有效途徑。英國天然氣實(shí)現(xiàn)市場化定價是一個漸進(jìn)的過程，并非一蹴而就，在漸進(jìn)放松管制過程中，逐步培育和規(guī)范市場，最終完全放開價格管制，使得市場化的力量逐步壯大最后促成交易中心成立，并作用于通過天然氣交易市場來實(shí)現(xiàn)價格發(fā)現(xiàn)。

另一個值得我們關(guān)注的領(lǐng)域是儲氣庫的建設(shè)。一旦國家管網(wǎng)公司成立、調(diào)峰價格機(jī)制理順等先決條件成熟，以國家管網(wǎng)公司為投資主體，儲氣庫的建設(shè)可能會引來一波高潮。這對于整個天然氣產(chǎn)業(yè)鏈來說是完善缺陷的關(guān)鍵一環(huán)。

作者：武魏楠