二、新一輪電改階段性困難及原因分析

比爾·蓋茨曾經(jīng)說過：我們通常低估了十年的發(fā)展卻高估了一兩年的發(fā)展。這句話完全適用于新一輪電改的進(jìn)展預(yù)計。部分地區(qū)綜合試點(diǎn)方案曾經(jīng)設(shè)想今年進(jìn)行電力市場建設(shè)總結(jié),2019年就開始運(yùn)行現(xiàn)代電力市場體系。現(xiàn)實表明，新一輪的電改經(jīng)過三年努力，仍然處于現(xiàn)代電力市場門檻階段，重分蛋糕的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于高速發(fā)展過程中解決問題，因而存在電改發(fā)展不充分、不均衡的問題。總結(jié)新一輪電改工作遇到階段性困難，主要有以下四方面原是新一輪電改的頂層設(shè)計工作需要加強(qiáng)。頂層設(shè)計在工程學(xué)中的本義是統(tǒng)籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。電力系統(tǒng)是人類迄今為止建造的最大一臺機(jī)器，內(nèi)部層次眾多，要素復(fù)雜，系統(tǒng)性非常強(qiáng)，牽一發(fā)而動全身，遑論電力作為社會經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，涉及社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方方面面，寄希望于局部突破，出現(xiàn)電力市場化改革的“小崗村是不現(xiàn)實的，由于各個環(huán)節(jié)的阻力，局部突破必然寸步難行。

目前我國電力市場建設(shè)規(guī)劃尚未完成，市場如何布局，未來何地應(yīng)建設(shè)區(qū)域市場，何地可以建設(shè)省級市場，市場的地理邊界極限在何處，這些都應(yīng)由電力市場建設(shè)規(guī)劃明確回應(yīng)的問題，尚無權(quán)威答案，以往市場建設(shè)積累經(jīng)驗得到的有效傳承非常有限。地方政府在電改實踐過程中妥協(xié)不斷、變形走樣問題與頂層設(shè)計工作不完善有很大關(guān)系。特別是沒有完善的頂層設(shè)計，很多問題會得到似是而非的答案被人詬病的“省間壁壘”，涉及送電省和受電省多年的糾葛”，到底是受電省政府因為保護(hù)省內(nèi)電力工業(yè)，還是因為外來電價格過高，到底怎么衡量環(huán)保成本，是否清潔能源遠(yuǎn)程消納就一定合理，這些都難以從地方政府牽頭的局部市場建設(shè)試點(diǎn)得到答案。因此，必須要通過一定的頂層設(shè)計，在全局高度考慮改革的影響，市場模式設(shè)計的利弊，合理設(shè)置市場范圍，才能以最小的代價推動改革。

二是新一輪電改各項內(nèi)容亟需系統(tǒng)性設(shè)計。新一輪電改發(fā)用電計劃放開、輸配電價核定、電力市場建設(shè)、增量配網(wǎng)放開、售電業(yè)務(wù)放開等內(nèi)容，采用的是各項改革工作齊頭并進(jìn)的辦法。這種做法在初期確實聲勢很大，發(fā)動了整個行業(yè)參與改革。但是，這些改革內(nèi)容是存在內(nèi)在邏輯的，換句話說，改革工作是具有系統(tǒng)性的。例如，在成熟的電力市場國家，售電業(yè)務(wù)放開大部分都安排在電力批發(fā)市場建成之后，因為電力市場的優(yōu)化紅利主要來自電力批發(fā)側(cè)同時電力批發(fā)市場是零售交易的上游，上游不放水，實質(zhì)上售電公司很難開展零售業(yè)務(wù)，特別是零售業(yè)務(wù)的主體又大多被優(yōu)先購電制度所覆蓋，缺乏自由選擇權(quán)。部分申報售電側(cè)改革專項試點(diǎn)的省份，把主要精力都放在批發(fā)側(cè)市場化交易上就是最好的證明。市場建設(shè)規(guī)律性的東西自然而然地就會發(fā)揮作用，綜合試點(diǎn)省和售電專項試點(diǎn)省所做工作基本相同就說明了這一點(diǎn)。再如發(fā)電計劃放開到底能不能夠僅用直接交易來承接的問題，從目前各地的情況看，不改變計劃調(diào)度方式，僅通過電量的直接交易并不能實現(xiàn)發(fā)電計劃的徹底放開，發(fā)電計劃放開比例較大地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了諸如偏差增加，計劃調(diào)度方式執(zhí)行交易結(jié)果困難，大量交易結(jié)果無法通過安全校核等問題。這是由于發(fā)電計劃分配職能本身就由政府的年度電量平衡計劃制定和調(diào)度逐日執(zhí)行的發(fā)電計劃分配構(gòu)成，僅放開一部分發(fā)電計劃分配職能而非進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計，自然難以實現(xiàn)最初目標(biāo)。又如，輸配電價按照什么范圍進(jìn)行核定與電力市場規(guī)劃息息相關(guān)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行電力市場規(guī)劃后，才能確定是按照區(qū)域郵票制核定，還是采用其他方式核定，否則已經(jīng)核定的輸配電價伴隨市場范圍的變化很有可能還要來一次返工。

三是對電力市場本質(zhì)的定位問題并不足夠清晰。電力市場的本質(zhì)是電力系統(tǒng)的“效率倍增器”，并不是降低電價的“大殺器”。通過電力市場，特別是電力現(xiàn)貨市場形成的時序電價和位置信號，不但可以引導(dǎo)負(fù)荷移峰填谷，提高設(shè)備利用率，還可以提高電力規(guī)劃的科學(xué)性。例如，日內(nèi)負(fù)荷高峰時段電價很高，傳遞的信號是規(guī)劃能夠尖峰提供支撐的燃機(jī)等靈活電源，電網(wǎng)某兩分區(qū)之間聯(lián)絡(luò)線長期阻塞則需要規(guī)劃輸電線路，依據(jù)兩分區(qū)的成交價差能夠大致計算出輸電線路的收益，這樣能夠使規(guī)劃變得更有的放矢，避免“水多加面、面多加水”甚至出現(xiàn)“曬太陽工程”的尷尬局面。當(dāng)然，市場化帶來的激烈競爭也必然促進(jìn)電力企業(yè)提高效率，產(chǎn)生紅利。然而，必須說明的是電力市場可能帶來電價的下降，但并非是針對全部用戶的電價普降，對于間歇用電、用電量較小的用戶，電價有所上升的可能更大，因此在發(fā)電機(jī)組構(gòu)成不變、燃料成本不發(fā)生劇烈變化的情況下，電力市場可能會帶來結(jié)構(gòu)性的電價調(diào)整。如果改變用能結(jié)構(gòu)，引進(jìn)目前成本相對較高的清潔能源，則電價上升會具有顯然的大概率。從國際經(jīng)驗來看成熟電力市場基本上沒有實現(xiàn)電價大幅下降，甚至部分電力市場還有所上升，部分成熟電力市場覆蓋地區(qū)電價下降往往是由于頁巖氣等廉價一次能源出現(xiàn)造成的。但是，我們也應(yīng)看到成熟的電力市場均創(chuàng)造了更多的就業(yè)崗位，如獨(dú)立的市場運(yùn)營機(jī)構(gòu)、售電公司(或電力“保姆”公司)等，促進(jìn)了電儲能等新技術(shù)發(fā)展，實現(xiàn)了可再生能源的高比例消納。如果把這些因素折成價格計入電力市場價格的評價，那么可以認(rèn)為經(jīng)過轉(zhuǎn)換的價格有所降低，但是用戶感受的電價沒有出現(xiàn)直接降低。目前，部分地區(qū)實行直接交易機(jī)制，無論電力供需緊張與否、燃料價格如何上漲，都能實現(xiàn)發(fā)電企業(yè)降價，這種與計劃體制下“優(yōu)惠電”有近似之處的交易機(jī)制，設(shè)計失誤的思想根源，很大程度就是將電力市場作為降低電力用戶電價工具的指導(dǎo)思想所造成的四是監(jiān)管能力建設(shè)滯后導(dǎo)致“市場監(jiān)管”出現(xiàn)計劃特征加強(qiáng)的趨勢。由于我國電力市場建設(shè)剛剛起步，全行業(yè)都是摸著石頭過河，出現(xiàn)了很多“換湯不換藥”的所謂“監(jiān)管”。其實就是原來的計劃管制職能換了件“監(jiān)管”的衣服，甚至通過電改強(qiáng)化原來的計劃職能。例如，原來的“管理部門拍板”變成了“監(jiān)管部門協(xié)調(diào)”，其實還是那個部門做的還是那件直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的事。真正的市場監(jiān)管需要與市場建設(shè)階段相適應(yīng)的投入，其直接目的就是維護(hù)市場公平，換句通俗的話講就是“搭臺唱戲”，規(guī)則制定好臺子搭起來，市場主體公平競爭，誰在里頭“興風(fēng)作浪”并且違反規(guī)則，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能出手予以懲戒，至于市場里的問題一切按市場規(guī)則解決，任何人或單位并不能直接干預(yù)市場規(guī)則范圍內(nèi)的經(jīng)營活動。

綜合上述原因，現(xiàn)代電力市場體系建設(shè)很可能需要戰(zhàn)略定力，按照十年左右的時間跨度進(jìn)行設(shè)計。

三、新一輪電改的展望

當(dāng)然，任何人都不能否認(rèn)新一輪電改第一階段取得的成績，不能苛責(zé)推動該項工作的部門，畢竟改革的道路必然是螺旋式上升的。面對新一輪電改的轉(zhuǎn)段時刻，有必要分析第一階段的得與失，對看清楚的事情要保證“不兩次掉入同一條河流”，才能推動新一輪電改持續(xù)深化。

是讓電改成為不可逆的大勢所趨。電力體制改革本質(zhì)是以電力市場化為目標(biāo)導(dǎo)向的綜合性改革，局部調(diào)整僅僅是一定程度的計劃體制改良，單兵突進(jìn)難免被其他未參與調(diào)整的計劃職能絆住手腳、停滯不前。改革過程中存在各式各樣的困難與羈絆并不可怕，最讓人擔(dān)心的是如同上輪改革那般戛然而止。如何讓電改成為不可逆的大勢所趨呢?系統(tǒng)性思維的頂層設(shè)計必不可少。首先，加快電力法電力調(diào)度管理條例等電力行業(yè)根本性法律法規(guī)的修訂工作，將建立現(xiàn)代電力市場體系、允許配電網(wǎng)投資多元化寫入法律法規(guī)，避免合乎文件不合法的尷尬情況出現(xiàn)。其次，成立專門的電力體制改革辦公室承擔(dān)改革日常工作責(zé)任，辦公室可設(shè)置在國家能源局，給予足夠的授權(quán)：對于試點(diǎn)地區(qū)電改問題可在征求有關(guān)部委意見情況下，作為最后下決心者，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。再次，盡快完成電力市場規(guī)劃的編制工作，明確我國的電力市場體系具體如何組成，電力市場建設(shè)的具體目標(biāo)和評價指標(biāo);然后，以系統(tǒng)思維協(xié)調(diào)各項改革內(nèi)容，梳理不同改革內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系，形成樹形改革內(nèi)容的體系和分階段目標(biāo);最后，對于阻礙改革的體制問題，應(yīng)敢于快刀斬亂麻，該改就改、該分就分。

二是建立新一輪電改的考核與追責(zé)制度。在新一輪電改實操過程中，出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象，對于不符合部門職能的工作，往往以“不具備條件”“有某某不良影響”為借口，肯定改革工作本身是正確的，但是目前不做或者放到下階段做，這是“中梗阻”的一種典型表現(xiàn)，還有部分企業(yè)對于不符合企業(yè)利益的改革措施，在反對無效的情況下，“關(guān)上耳朵”只當(dāng)沒聽到，既不反對、也不落實。這些“打左燈、往右轉(zhuǎn)”的行為，大大遲滯了新一輪改革的進(jìn)程，甚至個別地區(qū)個別單位“摸著石頭上了癮不肯過河”。

針對這種情況，要盡快建立新一輪電改的考核與追責(zé)制度并且采用終身問責(zé)的方式。由前文所述的電力體制改革辦公室將中發(fā)9號文設(shè)計的“三放開、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”進(jìn)行細(xì)化，明確子項目、子目標(biāo)、子進(jìn)度、子標(biāo)準(zhǔn)，在避免部委文件與中央文件“上下一邊粗”的同時，整體設(shè)計系統(tǒng)性思考的具體任務(wù)分解與評價指標(biāo)，甚至可以落實到相關(guān)部委有關(guān)司局，該破的破，該放的放，該收的收，該立的立，并且按時進(jìn)行考核，鼓勵職能部門、責(zé)任單位敢于碰硬。對于延誤“工期”，又不能說出客觀原因的，進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。只有建立了考核和追責(zé)機(jī)制，才能避免新輪電改出現(xiàn)“腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”的糟糕局面出現(xiàn)。

三是“央地分工”，各自試點(diǎn)。新一輪電改經(jīng)過梳理就會發(fā)現(xiàn)電力市場建設(shè)是諸多改革措施的中軸線，而這條中軸線的核心是電力現(xiàn)貨市場建設(shè)。由于電力現(xiàn)貨市場建設(shè)會改變目前我國的計劃調(diào)度機(jī)制，歷史上除了浙江省和華東區(qū)域曾經(jīng)短時運(yùn)行過電力現(xiàn)貨市場外，我們?nèi)狈ψ銐虻膶嵺`經(jīng)驗。因此，期望現(xiàn)代電力市場建設(shè)快速大范圍鋪開是不現(xiàn)實的奢望，必須通過試點(diǎn)，那么就要解決試點(diǎn)由誰牽頭問題。顯然，地方政府牽頭會進(jìn)一步加強(qiáng)省間壁壘的制度基礎(chǔ)。如何避免這種情況，并充分發(fā)揮地方政府的作用，答案就是央地政府職能進(jìn)行分工，互不交叉、相互促進(jìn)。考慮到發(fā)、輸、配、售在市場功能上的不同，有于電力工業(yè)持續(xù)發(fā)展的電力管理職能分工應(yīng)當(dāng)是：電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點(diǎn)和監(jiān)管職能應(yīng)交由天然跨行政區(qū)的主管部委直接統(tǒng)一負(fù)責(zé);對于作為地方基礎(chǔ)設(shè)施的配電網(wǎng)與供水供熱等公用行業(yè)一樣，服從地方規(guī)劃，配電、售電服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等工作，增量配網(wǎng)放開試點(diǎn)應(yīng)完全交予地方政府。

這樣就改變了中央部委和地方政府電力管理職能簡單的“大和小”、管理權(quán)限“高和低”的關(guān)系，實現(xiàn)了電力市場建設(shè)試點(diǎn)不同環(huán)節(jié)規(guī)劃和監(jiān)管的“平鋪式”設(shè)計，部委直接負(fù)責(zé)電力批發(fā)市場，地方政府直接負(fù)責(zé)零售市場。既可以消除地方政府制度性的“天然省間壁壘”，又可以推動地方政府放棄將電力作為調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段。