目前，英國、北歐、美國各州的電力市場(chǎng)均采用“雙邊交易”模式。“雙邊交易”模式更接近普通商品市場(chǎng)屬性，市場(chǎng)出清有需求約束，價(jià)格不易扭曲，加之有中長(zhǎng)期交易與現(xiàn)貨交易的結(jié)合，市場(chǎng)流動(dòng)性高，但市場(chǎng)構(gòu)架復(fù)雜，對(duì)法制、誠信及售電商控制負(fù)荷的能力均有更高的要求。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的累積及法制及市場(chǎng)誠信等條件的成熟，我國也可在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，改市場(chǎng)構(gòu)架更為復(fù)雜但競(jìng)爭(zhēng)效率也更高的“雙邊交易”模式。為此，現(xiàn)在就應(yīng)“未雨綢繆”，在電力的行業(yè)結(jié)構(gòu)改革及相關(guān)法治建設(shè)方面做出努力。

 

(二)近期可在部分省間建立聯(lián)合的“雙邊交易”市場(chǎng)

 

目前跨省送電市場(chǎng)化的有利條件較多：一是“地方”有需要?，F(xiàn)行的省間電力交易矛盾累積隨經(jīng)濟(jì)下行愈演愈烈，各方都有“長(zhǎng)治久安”的強(qiáng)烈訴求;二是有符合“雙邊交易”模式要求的買方?，F(xiàn)行的省間電力交易主體是各省電網(wǎng)公司，具備管理供電負(fù)荷的能力，相互間可競(jìng)爭(zhēng)性購電，不會(huì)影響系統(tǒng)的實(shí)時(shí)平衡。加之“跨省、區(qū)”交易一直有負(fù)荷曲線考核，“平衡機(jī)制”較易執(zhí)行。因此，近期可考慮在南網(wǎng)、西北網(wǎng)區(qū)域建立跨省的日前市場(chǎng)。該市場(chǎng)的賣方暫定為發(fā)電企業(yè)，買方暫定為各省電力公司或獨(dú)立的地方配電公司。由于買方為在位的各省電網(wǎng)公司及地方配電公司，系統(tǒng)平衡容易控制，近期可能也暫不需要設(shè)立平衡機(jī)制。

 

三、我國售電價(jià)格“有序放開”的方式與路徑

 

(一)售電側(cè)價(jià)格放開不必與批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)同步

 

如前所述，售電側(cè)的市場(chǎng)化以發(fā)電側(cè)市場(chǎng)化為依據(jù)。如果批發(fā)市場(chǎng)采用“強(qiáng)制性電力庫”模式，則不需要售電商參與批發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，售電商既可與客戶單獨(dú)約定價(jià)格合同，也可實(shí)施基于政府管制價(jià)格的浮動(dòng)價(jià)格合同，售電價(jià)格放開不必須與售電側(cè)市場(chǎng)化改革同步。因此，只要政府管制價(jià)格能夠與批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格聯(lián)動(dòng)，則售電價(jià)格是否放開以及何時(shí)放開并非急需做出的決定。

 

(二)按電壓等級(jí)高低確定售電價(jià)格放開的對(duì)象或范圍

 

一般而言，用戶接入的電壓等級(jí)越高，其負(fù)荷率也越高，系統(tǒng)的可調(diào)度性越好，其交易與系統(tǒng)平衡的關(guān)系也較易控制。此外，接入高電壓等級(jí)的用戶，用電量也較大，單位交易成本相對(duì)較低，從而也較易接受市場(chǎng)化的用電選擇方案。因此，國外的售電價(jià)格放開大多以此原則為據(jù)。我國如果決心在零售側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，價(jià)格放開的范圍也應(yīng)以用戶接入系統(tǒng)的電壓等級(jí)為依據(jù)。工商業(yè)等高電壓等級(jí)用戶可先期給予購電選擇權(quán)，可向售電商購電，也可直接向批發(fā)市場(chǎng)購電，其用電價(jià)格自然放開。那些未獲購電選擇權(quán)的小用戶，仍需在位的電網(wǎng)企業(yè)供電，其購電價(jià)格由政府基于“合理成本、合理盈利”原則核定。

 

(三)暫行保底供電商和保底電價(jià)制度

 

監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定或通過競(jìng)爭(zhēng)選擇保底供電商，是國外先期電力市場(chǎng)化改革國家和地區(qū)通用的做法，目的是讓那些雖有選擇權(quán)但因種種原因未獲供電保證的小用戶也能獲得可靠的電力供應(yīng)。我國如在售電側(cè)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)，因市場(chǎng)誠信度低等原因，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，小用戶的供電糾紛可能長(zhǎng)期存在，因而有必要實(shí)施保底供電商制度。

 

保底供電商可由在位的供電公司承擔(dān)。保底供電的范圍應(yīng)隨零售電價(jià)放開的步伐而逐步縮小，最終限定在低電壓等級(jí)的小用戶范圍。保底供電價(jià)格應(yīng)基于供電成本核定，且應(yīng)與批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格聯(lián)動(dòng)，周期可設(shè)為半年或三個(gè)月。

 

(四)在輸、配、售分開核算基礎(chǔ)上引入供電公司間的零售競(jìng)爭(zhēng)

 

目前無論在“國網(wǎng)”還是“南網(wǎng)”區(qū)域內(nèi)，供電服務(wù)的主體都是其所轄的供電分公司或子公司。我國如要引入零售競(jìng)爭(zhēng)，首先應(yīng)在這些供電公司間進(jìn)行?？煽紤]在輸、配、售分開核算基礎(chǔ)上，允許在位的供電分公司或子公司到對(duì)方的營(yíng)業(yè)范圍內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性售電，使供電分公司或子公司的收入不再局限于原有的供電營(yíng)業(yè)區(qū)，既可促進(jìn)在位供電企業(yè)提高效率，也有利于向價(jià)格全面放開的競(jìng)爭(zhēng)性售電體制過渡。

 

(五)建立適用于售電商的信用和交易保證金制度

 

法治、誠信是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。我國售電側(cè)市場(chǎng)化的最大障礙是誠信缺失。因而完善的“售電側(cè)改革”方案，應(yīng)包括約束售電公司遵守契約的制度設(shè)計(jì)。所謂“誠信中國”的建設(shè)，可率先在電力市場(chǎng)化交易中實(shí)施，并使之真正落到實(shí)處。近期可參考我國互聯(lián)網(wǎng)金融的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)售電商實(shí)施與“支付寶”類似的信用和交易保證金制度。

 

四、幾個(gè)相關(guān)問題的看法和建議

 

我國現(xiàn)行的再生能源支持政策、用戶間電價(jià)的交叉補(bǔ)貼、隨電價(jià)征收的政府性基金等，雖不屬電價(jià)市場(chǎng)化范疇，但均對(duì)電價(jià)水平及其形成機(jī)制有較大影響，進(jìn)而影響電價(jià)市場(chǎng)化的成敗。因而，發(fā)、售電價(jià)格放開必須與之統(tǒng)籌安排。

 

(一)關(guān)于風(fēng)、光等可再生能源發(fā)電政策的合理調(diào)整

 

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，支持可再生能源發(fā)電有三種可選擇的方式：一是單位電量定額補(bǔ)貼制，即無論市場(chǎng)價(jià)格高低，政府只按實(shí)際售電量與單位電量補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的乘積給予補(bǔ)貼;二是“差價(jià)合約”制，即可再生能源發(fā)電實(shí)際售價(jià)低于政府合約價(jià)格的差額，政府給予差價(jià)補(bǔ)貼(合約價(jià)格可招標(biāo)確定)。三是“配額+綠證交易”制，即政府強(qiáng)制要求負(fù)荷方(售電商和大用戶)必須購買占總購電量一定比例的可再生能源電量，發(fā)電企業(yè)通過售賣可再生能源電量獲得綠證，綠證價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系決定。我國地域廣闊，地區(qū)間能源的資源稟賦差異大，加之可再生能源發(fā)電“差價(jià)合約”制和強(qiáng)制配額制都對(duì)法治條件和政府管理能力有較高的要求，因而“定額補(bǔ)貼基礎(chǔ)上的市場(chǎng)決定價(jià)格”制度可能更為適宜。

 

在競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)尚未建立的近期，可再生能源價(jià)格形成機(jī)制應(yīng)改按資源區(qū)分類定價(jià)為“定額補(bǔ)貼+當(dāng)?shù)刂髁﹄娫雌骄暇W(wǎng)電價(jià)”。我國目前的可再生能源補(bǔ)貼額，由可再生能源標(biāo)桿價(jià)(按資源區(qū)分類)與當(dāng)?shù)鼗痣姌?biāo)桿價(jià)的差額決定，這導(dǎo)致了兩方面的問題：一是火電價(jià)格隨電煤價(jià)格浮動(dòng)，由此導(dǎo)致補(bǔ)貼額的上下浮動(dòng)，繼續(xù)加收可再生能源基金的壓力持續(xù)增大;二是云南、四川等地的主力電源已由火電變?yōu)樗?，且平均上網(wǎng)電價(jià)承顯著下降趨勢(shì)，風(fēng)、光等可再生能源在這類地區(qū)的替代價(jià)值大幅下降。為改變目前煤電標(biāo)桿價(jià)變動(dòng)對(duì)財(cái)政支出影響的不確定性，也為提高可再生能源基金的使用效率，促進(jìn)可再生能源發(fā)電的合理布局，并使可再生能源政策與市場(chǎng)化改革相銜接，應(yīng)摒棄現(xiàn)行的按資源區(qū)分類定價(jià)，改為按“定額補(bǔ)貼+當(dāng)?shù)刂髁﹄娫雌骄暇W(wǎng)電價(jià)”。定額補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，可基于可再生能源與常規(guī)能源平均發(fā)電成本間的差額，按風(fēng)、光、生物質(zhì)能分類確定，但同種可再生能源發(fā)電的定額補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全國統(tǒng)一。“當(dāng)?shù)刂髁﹄娫?rdquo;的確定，應(yīng)以發(fā)電量占比最大者為根據(jù)，如山東可以燃煤機(jī)組為主力電源，云南可以水電為主力電源。

 

(二)關(guān)于電價(jià)交叉補(bǔ)貼的“妥善處理”

 

所謂電價(jià)交叉補(bǔ)貼，是指因一部分電力用戶價(jià)格低于成本而導(dǎo)致另一部分電力用戶價(jià)格高于成本的定價(jià)行為。我國目前存在三種形式的電價(jià)交叉補(bǔ)貼：一是不同類用戶之間的交叉補(bǔ)貼，主要表現(xiàn)為工商業(yè)用戶對(duì)居民用戶的交叉補(bǔ)貼;二是不同地區(qū)間的交叉補(bǔ)貼，典型的表現(xiàn)就是廣東的“珠三角”地區(qū)對(duì)“兩翼”地區(qū)的交叉補(bǔ)貼;三是居民類用戶內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼，亦即遞增式階梯電價(jià)。

 

國際上(如“基于G20框架下的化石能源低效補(bǔ)貼審議”)只認(rèn)可居民用戶內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼——遞增式階梯電價(jià)，認(rèn)為其具有“總預(yù)算約束下的社會(huì)福利最大化”作用，可在“基于G20框架下的化石能源低效補(bǔ)貼審議”中豁免。而前兩種交叉補(bǔ)貼使價(jià)格關(guān)系扭曲，不利于資源的合理配置，均屬低效補(bǔ)貼。尤其是工商業(yè)用戶對(duì)居民用戶的交叉補(bǔ)貼，因高收入人群用電量大大高于低收入人群，形成了國民收入分配的逆向調(diào)節(jié)，加劇了社會(huì)的分配不公。

 

妥善處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼應(yīng)采取兩方面的措施：一是大幅提高階梯電價(jià)第二、三檔的價(jià)格，使居民類整體電價(jià)水平與之合理的供電成本相符，盡快消除工商業(yè)用戶對(duì)居民用戶的交叉補(bǔ)貼。二是建立電力普遍服務(wù)基金。對(duì)于低收入人群和“老、少、邊、窮”地區(qū)的供電保障，應(yīng)以財(cái)政定向補(bǔ)貼的方式解決，“暗補(bǔ)”改為“明補(bǔ)”。

 

(三)關(guān)于政府性基金的合理歸位

 

我國隨電價(jià)征收的政府性基金數(shù)額越來越大，目前已達(dá)5分/千瓦時(shí)以上，考慮到我國工商業(yè)的電價(jià)水平已經(jīng)較高，政府性基金的總量控制與合理歸位勢(shì)在必行。

 

可再生能源發(fā)展基金的征收應(yīng)有總量控制?？稍偕茉撮_發(fā)是保護(hù)地球家園的重要途徑，其與常規(guī)發(fā)電的成本差額，為當(dāng)代人所必付學(xué)費(fèi)，因而通過電量加價(jià)而由所有電力消費(fèi)者共同承擔(dān)理所當(dāng)然?，F(xiàn)在的問題是：處于中等收入階段且以制造業(yè)為主的我國，對(duì)可再生能源發(fā)電的財(cái)政補(bǔ)貼一直處于“敞口”狀態(tài)，以至于隨電價(jià)征收的可再生能源基金10年間5次上調(diào)(前4次上調(diào)均以翻番方式實(shí)施)，接近2分/千瓦時(shí)的強(qiáng)度，加上增值稅等相關(guān)稅費(fèi)減免，年度補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)千億以上，不僅遠(yuǎn)超美國，在國際上也已“鶴立雞群”。而與此同時(shí)，在大規(guī)模“棄鳳、棄光”越演越烈的背景下，補(bǔ)貼資金缺口確越來越大(已達(dá)500億以上)?？梢姡F(xiàn)行的可再生能源“敞口”補(bǔ)貼政策不可持續(xù)。為此，建議在國際責(zé)任與國力相平衡的基礎(chǔ)上，確定可再生能源發(fā)展規(guī)劃，并學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的做法，建立可再生能源補(bǔ)貼預(yù)算制度。

 

為“南水北調(diào)”、“庫區(qū)后扶持”征收的基金應(yīng)合理歸位。“南水北調(diào)”用于解決北方部分地區(qū)(北京、天津、河北等)的缺水問題，所需資金應(yīng)通過供水加價(jià)籌集?，F(xiàn)在通過電價(jià)附加的方式籌資，是典型的“張冠李戴”，既加重了不相干地區(qū)電力用戶的負(fù)擔(dān)，有失公平公正，也使電價(jià)、水價(jià)信號(hào)嚴(yán)重扭曲，不利于水資源的合理利用。為此，建議將該項(xiàng)基金與電價(jià)脫鉤，轉(zhuǎn)為“南水北調(diào)”受益區(qū)的水資源費(fèi)內(nèi)加收，由北京、天津、河北等地的用水者承擔(dān)。“庫區(qū)后扶持”則是水利項(xiàng)目投資的必要組成部分，以基金的方式向全國的電力用戶征收，扭曲了內(nèi)部成本和外部成本的關(guān)系，也使部分水電企業(yè)獲得了不該有的低成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，建議將庫區(qū)扶持基金改在水電企業(yè)的運(yùn)行費(fèi)用中列支，通過提高該項(xiàng)目的發(fā)電價(jià)格或供水價(jià)格的方式，由受益地區(qū)的消費(fèi)者承擔(dān)。

 

(作者單位：劉樹杰系國家發(fā)展改革委市場(chǎng)與價(jià)格研究所研究員;楊娟系國家發(fā)展改革委市場(chǎng)與價(jià)格研究所副研究員)