但是，現有平衡賬戶并未實際起到預期“蓄水池”和“調節器”的作用，一方面，各地電網投資的成本歸集標準不一，差距較大，當周期內電力實際增速與預期不符時，增加(減少)的電網投資成本如何規范化傳導到銷售電價或者通過蓄水池調節的實施細則缺位;另一方面，當出現平衡賬戶持續虧空時缺乏相應的管理辦法，無法實現資金的自我平衡。

新增政策性資產的計提問題存在爭議。為了解決電力發展不平衡、不充分問題，電網企業按照國家部署加大配網、農網建設投資，這部分投資很大程度上屬于社會福利性投資，并不能帶來與投資匹配的電量增長，同時還擠占了監管周期內電網企業的投資空間。另外，隨著能源綠色轉型發展需要，新增“煤改電配套投資”、“電動汽車發展配套投資”、“清潔能源接入投資”以及其他政策性配套投資等。根據規定，當電網企業實際投資額低于規劃投資額時，對差額投資對應的準許收入的70%予以扣減，反之，差額投資對應的準許收入不再上調。若新增的政策性投資不能全額及時納入當期可計提收益的有效資產，及時調整電網企業準許總收入和輸配電價，這將持續推高電網資產負債率，帶來沉重的財務成本，嚴重影響電力可持續發展能力。

兩部制輸配電價制度亟待完善。面對新能源上網電量逐年增加、季節性電量波動較大，電力市場交易規模逐步擴大，電力現貨和輔助服務產品將陸續入市交易等新趨勢，為了保障電力系統安全穩定運行、電網企業的運維能力，進一步挖掘輸電線路容量空間潛力，擴大清潔能源季節性、日內的消納規模，與電力市場交易品種不斷豐富的規則相結合，有必要進一步擴大包括跨區、跨省和省內的兩部制電價覆蓋范圍，并根據現實情況逐步完善兩部制電價的相關機制。

監管與考核目標不統一，電網企業處境尷尬

輸配電價改革以后，政府逐步建立了以電網有效資產為基礎，以“準許成本加上合理收益”為主要原則，對輸配電的收入、成本、價格進行全范圍直接監管的新模式，并形成了“事前核定電價、事中監管投資、事后成本監審”的閉環監管體系。

在接受政府電價監管的同時，作為國有大型企業，電網企業經營又受到國務院國資委對盈利能力、資產質量、債務風險和經營增長的明確考核要求。國資委對電網企業的績效考核內容與建立輸配電價核定的新機制、新要求并不完全一致，導致各目標難以協調統一，例如輸配電價規制的準許回報率與國資委考核的利潤率、資產收益率等指標并不一致。

針對輸配電價改革的有關政策建議

改交叉補貼暗補為明補，逐步解決電價交叉補貼問題

當前，我國電價矛盾突出表現為工商業電價水平虛高，而居民電價大幅低于供電成本。隨著電力體制改革逐步深入以及降低工商業電價目標的提出，交叉補貼的有效評估與合理優化已經成為推進電力體制改革的必要條件以及進一步創造經濟增長新動能的關鍵問題。

適時推出針對“妥善處理交叉補貼問題”的頂層設計文件。交叉補貼問題由來已久且極為復雜，妥善處理交叉補貼、理順電價機制絕非一朝一夕能夠完成，建議以輸配電價改革為契機，改隱形暗補為明補，并逐步減量、取消工商業對居民補貼為改革發展方向，提出分階段解決電價交叉補貼的指導意見和時間表，從頂層設計上加以規范和細化，各地方政府再根據自身稟賦條件做出具體安排。

短期內，建議在現有補貼規模不擴大的基礎上，理清交叉補貼總水平并改為明補的補貼路徑;從中期看，要建立妥善處理交叉補貼的長效機制，建立明補基金或稅制，進一步完善居民階梯電價制度;從長期看，逐步減量、取消工商業對居民電價補貼，逐步建立按用戶用電負荷率定價的機制。

完善居民階梯電價制度，積極減少交叉補貼。在我國，既要實現居民整體電價水平與合理的供電成本相符，又要解決貧困人群用電的補貼問題，就需要合理的設計每一檔的用電量門檻，最大程度避免將低收入居民排除在補貼范圍之外，或者將高收入居民納入補貼之內的設計誤差。三檔階梯電價的設置應體現出基本用電、合理用電和奢侈用電的差別，充分發揮價格信號的作用，通過低電價補貼低收入人群，同時讓高收入人群以反映合理供電成本的價格消費電力，實現補償成本與公平負擔相結合。

居民用電價格總體上要逐步反映供電成本，同時兼顧不同收入居民的承受能力，用電少的居民少負擔，用電多的居民多負擔。現階段，建議適當降低第一檔電量的門檻，并適當提高第二檔階梯的價格，使第二檔、第三檔電價能夠合理反映供電成本，在保障大多數居民基礎用電的基礎上，使電價逐步反映電力資源的合理價值，引導居民節約用電，切實減少工商業交叉補貼的負擔。

加強監管，督導各利益主體承擔相應的電價交叉補貼責任。從實際國情考慮，我國還需要在一定時期內保留一部分電價交叉補貼，短期內并不具備完全取消的條件。現階段，建議國家加強監管，穩定電價交叉補貼來源，避免交叉補貼產生較大缺口。此外，還應督導各利益主體承擔相應的電價交叉補貼責任。一是地方電網、增量配電網與省級電網具有平等的市場地位，配電網企業應按照相同的原則和標準承擔政策性交叉補貼和政府性基金及附加;二是自發自用自備電廠供電的用戶，要公平承擔社會責任，特別是燃煤自備電廠，須按照當地現行交叉補貼標準繳納交叉補貼加價。

理清普遍服務政企責任，建立普遍服務長效機制

發達國家實現電力普遍服務一般有三種方式，一是通過交叉補貼方式解決，通常在一體化或自然壟斷企業內部實現;二是通過發展分布式可再生能源來解決偏遠地區無電戶用電問題;三是建立以電力普遍服務基金為核心的電力普遍服務補償機制。結合我國電力改革與發展的實際，建議建立電力普遍服務基金，保障電力普遍服務的順利實施。

完善普遍服務法律機制，理清政企責任。目前，我國仍未建立完備的電力普遍服務補償機制，電力普遍服務的概念仍不統一，普遍服務的責任主體、實施主體不清，服務內容和方式等制度規定仍然缺失。建議在法律層面明確提出建立電力普遍服務補償機制，設立電力普遍服務基金。出臺電力普遍服務相關配套文件，明確電力普遍服務的內涵、服務對象、服務標準、服務范圍，明晰普遍服務的責任主體、實施主體及權責義務，制定電力普遍服務規劃、目標和實現方式。出臺電力普遍服務基金管理辦法，建立電力普遍服務基金管理機構，細化招標辦法，明確監管主體、監管內容、監管標準，規定獎懲措施。

建立電力普遍服務長效機制，保障中西部地區長期穩定發展。從國際做法看，電力普遍服務基金的資金來源主要有兩類，一是電價附加，即從終端用電用戶的電價中收取電價附加，構成普遍服務基金;二是借助財政撥款或從各電力企業的營業收入中按一定比例提取，以作為普遍服務基金。

從我國國情出發，短期內建議仍然通過電網企業內部“東西幫扶”的方式來支援中西部偏遠地區電網建設，考慮當前電網企業開展內部幫扶時存在的實際問題，建議價格主管部門在核定輸配電價時，允許將幫扶成本計入幫扶省份準許總收入、通過幫扶省份輸配電價予以回收，同時，建議財稅主管部門對幫扶資金在省級電網之間流出、流入時免征所得稅，提高內部幫扶效率。

長期來看，建議建立國家層面的電力普遍服務基金，打造科學合理的電力普遍服務的長效機制，針對電價承受能力較差的中西部偏遠地區給予稅收優惠和運營補貼，并對服務標準、資金來源和成本補償機制進行明確。

降低政府基金及附加比重，加強對轉供電環節監管

電力作為商品本應該執行市場交易規則，不應承擔商品之外的特殊功能，電價中的基金附加是因不同階段的特殊需求制定出臺的，隨著電力市場化改革推進，這些特殊政策應當逐步取消或合理歸位，還原電力的商品屬性。

此外，轉供電經營者本質上仍然屬于供電環節，本身并無定價權，應嚴格執行國家制定的價格政策、傳導國家的調價措施并接受國家監管，做好供電“最后一公里”服務。建議國家針對轉供電環節出臺明確的措施辦法，加強對轉供電經營行為的規范和監管，進一步明確轉供電經營者電費收取方式，要求按公平、公開的原則向所有用戶合理分攤電費。避免在電價傳導的最后一公里產生灰色地帶，影響國家各類調價政策的順暢傳導。

在改革的初期階段，應切實做好電價核定與電網投資、電量增長、降低電價水平等問題的有效銜接，針對存在問題靈活施策、及時調整，保證電網企業合理的收益水平，確保電力系統長期穩定可靠運行。

盡快建立平衡賬戶的具體管理細則及實施細則。輸配電價平衡賬戶設立目標是保障電網企業利潤處于合理、穩定水平，既避免電網企業憑借壟斷地位獲得超額壟斷利潤，又不至于導致電網企業發生政策性虧損，保障改革穩步推進。根據試點經驗，建議將平衡賬戶設定在電網企業，由政府價格部門監督和調整使用。平衡賬戶調整機制觸發比例可根據各省市實際情況設定為6%至10%，最大限度減少調價的頻次，符合核價周期中的各方預期。平衡賬戶調整周期可設定為一年，與會計核算周期相一致，有利于各方穩定經營。

對于計劃外的新增政策性投資提出明確解決方案。針對電網作為實際出資方(歸屬權屬于電網企業)的政策性有效資產，應將其納入輸配電價核定的合理成本，并予以計提收益。

跨省跨區輸電線路輸配電價建議采用兩部制電價形式。電量電費反映輸電服務的成本，容量電費反映可靠供電、事故備用等安全服務的成本。此外，盡快將兩部制價格實施范圍擴大到一般工商業用戶，一定容量以上的工商業用戶盡快執行兩部制電價，促進工商業用電合理反映供電成本。

完善電網企業考核制度，疏解監管與考核間矛盾

目前，國務院國資委對電網企業考核是按照商業二類企業標準進行的，針對新型監管模式和傳統績效考核體系之間的矛盾，建議盡快完善和創新對電網企業的績效考核機制，調整經營指標在考核中所占的權重，使電網企業回歸專注于提供輸配電服務的功能定位，調整電網企業的經營考核方向。

突出電網公益屬性。在輸配電價改革背景下，激勵性管制的概念將逐步引入，而激勵考核指標以投資精準度、用戶滿意度以及供電可靠性等指標為準。因此應進一步在考核體系中體現相關監管指標，體現電網公益性的特點，理順自身發展與指標考核之間的關系。

突出發展質量指標。電網作為基礎產業，發展要有前瞻性、宏觀性、策略性。我國電力消費水平相對于發達國家還偏低，未來電網發展建設的任務還很繁重，電網的發展指標更能體現電網企業持續經營的需要，更能體現企業作為社會運行一份子應承擔的角色和責任，也更能體現政府對企業的定位。建議在電網企業考核指標中突出發展質量指標的權重，強調企業的科學可持續發展。

完善績效考核體系。目前，國資委對電網企業的考核指標以財務指標為主，主要涉及資產、負債、所有者權益、收入、費用、利潤等會計要素，建議加強相關指標關系的研究，做好指標之間的協調工作，基于監管體系，調整考核指標體系。