此時(shí)，缺電突然到來(lái)，供需形勢(shì)不可思議般急轉(zhuǎn)直下。兩年前，電力行業(yè)對(duì)電力過(guò)剩和煤炭過(guò)剩心有余悸。事實(shí)證明，改革推動(dòng)者完美地把握了2000年前后這一寶貴的改革窗口期。

缺電的現(xiàn)象已經(jīng)相當(dāng)明顯。2003年4月16日的辦公會(huì)上，電監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的結(jié)論是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展某些地區(qū)出現(xiàn)了電力供應(yīng)緊張，總體上表現(xiàn)為區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性和季節(jié)性，估計(jì)不會(huì)出現(xiàn)大面積持續(xù)缺電的情況，但局部缺電已成定局。

國(guó)家電力公司考察團(tuán)在英國(guó)時(shí)，曾問(wèn)英國(guó)方面一個(gè)問(wèn)題，改革后如果出現(xiàn)缺電應(yīng)該由誰(shuí)負(fù)責(zé)?英國(guó)的電力同行認(rèn)為不是問(wèn)題，市場(chǎng)會(huì)應(yīng)對(duì)。

同一個(gè)問(wèn)題，在中國(guó)，答案則完全不一樣。

電監(jiān)會(huì)研究缺電問(wèn)題的背景是，兩天前的國(guó)務(wù)院第四次常務(wù)會(huì)議曾專門研究過(guò)當(dāng)時(shí)的電力供需形勢(shì)。此時(shí)還被寄予厚望的電監(jiān)會(huì)被要求應(yīng)對(duì)好這一問(wèn)題。

隨后的夏天,22省市拉閘限電。中電聯(lián)對(duì)部分電力企業(yè)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些電廠煤炭?jī)?chǔ)存只夠2-3天，甚至只夠1天。主管部門聽(tīng)到匯報(bào)，感到不可思議，怎么下子就缺電了呢，市場(chǎng)還怎么搞。

很快，部分電力行業(yè)人士對(duì)在電力緊缺情況下進(jìn)行電力改革和市場(chǎng)建設(shè)提出了質(zhì)疑，認(rèn)為在電力緊缺情況下進(jìn)行市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，并不能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)電價(jià)降低反而還會(huì)導(dǎo)致電價(jià)上漲。

樂(lè)觀者認(rèn)為無(wú)需擔(dān)心，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化的道路。其中的激烈者認(rèn)為，出現(xiàn)電力緊缺恰恰是改革不到位造成的。電力增長(zhǎng)速度趕不上需求增長(zhǎng)，是由于目前計(jì)劃主導(dǎo)的電力發(fā)展方式所造成的。一些建立了市場(chǎng)機(jī)制的壟斷行業(yè)，不僅都得到了發(fā)展，甚至還出現(xiàn)了供大于求的狀況，如供水煤氣等公用事業(yè)。

在此前，負(fù)責(zé)電力規(guī)劃和項(xiàng)日審批的國(guó)家計(jì)委從1998年開(kāi)始暫緩火力發(fā)電的審批，并在2000年的5年規(guī)劃中預(yù)計(jì)，未來(lái)的電力需求年增長(zhǎng)率不會(huì)超過(guò)7%。但從2002年開(kāi)始，中國(guó)的電力需求每年以兩位數(shù)的速度增長(zhǎng)。2003年，這一數(shù)字是15%，為預(yù)測(cè)速度的兩倍多。計(jì)劃和現(xiàn)實(shí)數(shù)字的差距，累積成為現(xiàn)實(shí)的電力缺口。

面對(duì)新的供需局面以及自身成立的使命，電監(jiān)會(huì)系統(tǒng)提出了新的認(rèn)識(shí)，“缺電的環(huán)境中也可以搞市場(chǎng)”。這一認(rèn)識(shí)得到國(guó)外電力市場(chǎng)專家的支持。在一次專家云集的研討會(huì)上，外國(guó)專家舉例阿根廷作為榜樣，其在缺電情況下順利推行了電力市場(chǎng)化改革，建立電力市場(chǎng)。一家咨詢公詞總裁說(shuō)：“在電力短缺的情況下，也有可能實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)的良好運(yùn)行。”

經(jīng)過(guò)調(diào)研，國(guó)家電監(jiān)會(huì)選擇東北和華東作為區(qū)域電力市場(chǎng)試點(diǎn)，分別有兩位副主席聯(lián)系。2003年6月，國(guó)家電監(jiān)會(huì)相繼印發(fā)《關(guān)于建立東北區(qū)域電力市場(chǎng)的意見(jiàn)》和《關(guān)于開(kāi)展華東電力市場(chǎng)試點(diǎn)工作的通知》，全面啟動(dòng)?xùn)|北和華東區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)。國(guó)家電監(jiān)會(huì)判斷東北的進(jìn)展會(huì)更快。

半年后的2001年1月15日，東北區(qū)域電力市場(chǎng)開(kāi)始模擬運(yùn)行。模擬運(yùn)行期分成兩個(gè)時(shí)間段,2004年1月到4月份，采用的是“單一過(guò)渡式電價(jià)、有限電量競(jìng)爭(zhēng)”,6月之后，則采用“兩部制電價(jià)，全電量交易”。模擬運(yùn)行對(duì)比的結(jié)論是兩部制電價(jià)更適合東北的情況。另一個(gè)重要原因則是國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司傾向兩部制。

價(jià)格司的理由是，為了在廠網(wǎng)分開(kāi)時(shí)期，引導(dǎo)和鼓勵(lì)電力投資，為電力企業(yè)提供部分固定的收入保障，有利于電價(jià)機(jī)制改革的平穩(wěn)過(guò)渡。

更重要的是，推動(dòng)市場(chǎng)建設(shè)的主事者非常明白，電力體制改革的方方面面都需要價(jià)格主管部門配合和支持，否則邁不開(kāi)步伐。

電網(wǎng)公可擔(dān)心全電量競(jìng)爭(zhēng)情況下，如果購(gòu)電價(jià)格上漲過(guò)大，會(huì)導(dǎo)致電網(wǎng)公司虧損。全電量競(jìng)價(jià)對(duì)電網(wǎng)的安全校核也構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。

發(fā)電企業(yè)始終認(rèn)為，“兩部制電價(jià)、全電量競(jìng)爭(zhēng)”對(duì)電量電價(jià)的影響已經(jīng)達(dá)到了極致。

2004年12月3日，東北區(qū)域電力市場(chǎng)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議在北京召開(kāi)。柴松岳指示，東北區(qū)域電力市場(chǎng)要盡快進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)行。十天后，東北區(qū)域電力市場(chǎng)正式啟動(dòng)。

試運(yùn)行近兩年后，陸續(xù)顯現(xiàn)的問(wèn)題累積至爆發(fā)。

煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)高漲，而且大家判斷煤價(jià)上漲的可能是長(zhǎng)期的，然而發(fā)電企業(yè)明顯感受到市場(chǎng)競(jìng)價(jià)帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，整體缺電的環(huán)境讓發(fā)電企業(yè)看到了機(jī)會(huì)。

2006年3月下旬的個(gè)周末，東北電力市場(chǎng)開(kāi)始第二次年度競(jìng)價(jià)，也是其最后一次組織競(jìng)價(jià)。此番競(jìng)價(jià)后，平衡賬戶共計(jì)虧空34.36億元。

如何疏導(dǎo)這一筆虧空，直接引爆了區(qū)域市場(chǎng)與省為實(shí)體之間的不可調(diào)和矛盾區(qū)域產(chǎn)生的虧空如何在三省分配，誰(shuí)漲多誰(shuí)漲少，是一個(gè)具體難題，因?yàn)橹袊?guó)的電價(jià)體系是分省核定。此時(shí)的三省政府立場(chǎng)統(tǒng)一且堅(jiān)定，不贊成在銷售電價(jià)中疏導(dǎo)，因?yàn)椴焕诠I(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央層面則無(wú)人定奪。

2006年5月，東北區(qū)域電力市場(chǎng)暫停。同時(shí)戛然而止的還有華東區(qū)域電力市場(chǎng)試點(diǎn)工作。

華東電力市場(chǎng)此時(shí)尚未轉(zhuǎn)入試運(yùn)行。華東市場(chǎng)定位為全華東電網(wǎng)區(qū)域的口前市場(chǎng)，全電量上網(wǎng)競(jìng)價(jià)、部分電量結(jié)算。其節(jié)點(diǎn)電價(jià)這一模式有別于此前其他的電力市場(chǎng)試點(diǎn)。2006年4月和12月，華東分別進(jìn)行了三天和七天的正式調(diào)電運(yùn)行。共計(jì)10天的正式調(diào)電后，沒(méi)有總結(jié)及指示，華東區(qū)域電力市場(chǎng)無(wú)疾而終。華東市場(chǎng)的精妙設(shè)計(jì)和嘗試現(xiàn)貨市場(chǎng)，均是迄今國(guó)內(nèi)走得最遠(yuǎn)的電力市場(chǎng)化嘗試。

兩輪試驗(yàn)過(guò)后，在省為實(shí)體的體制之下，地方政府大膽表露了對(duì)建設(shè)跨省的區(qū)域電力市場(chǎng)的反對(duì)態(tài)度。

區(qū)域市場(chǎng)試驗(yàn)的中止止改革理想回落至現(xiàn)--沒(méi)有強(qiáng)大的政治推動(dòng)和改革勇氣，對(duì)既有秩廳進(jìn)行顛覆，推行新秩序幾無(wú)可能。

省為實(shí)體的基本國(guó)情決定了必須充分依靠地方政府辦電和管電。由于在財(cái)稅體制、社會(huì)管理體制，特別是行政責(zé)任體制都是以省為實(shí)體的情況下，各省政府對(duì)本省的電力供應(yīng)和需求，比任何一級(jí)政府都要更關(guān)心，省內(nèi)銷售電價(jià)也由省政府審批：省問(wèn)送電的矛盾與此密切相關(guān)。

由于政治體制格局的現(xiàn)實(shí)制約，地方政府完全退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還需要有一個(gè)過(guò)程。

在省級(jí)政府眼中，自已才是保證供電安全的政府責(zé)任主體，區(qū)域市場(chǎng)不可能為省級(jí)市場(chǎng)缺電負(fù)責(zé)。一個(gè)區(qū)域內(nèi)各省的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展極不平衡，電價(jià)的承受能力有限，而且千差萬(wàn)別。

由東北三省對(duì)分?jǐn)偺澥业膱?jiān)定排斥可見(jiàn)，如果只追求粗暴地建立統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展模式和市場(chǎng)交易模式，就會(huì)加劇各地區(qū)電力發(fā)展的不平衡。

“在電力市場(chǎng)化中，決心和判斷力遠(yuǎn)比技術(shù)重要”這句話成為華東電力專家總結(jié)的最核心經(jīng)驗(yàn)。推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵，既在電力行業(yè)內(nèi)，也在電力行業(yè)以外。

區(qū)域市場(chǎng)折戟后，推進(jìn)改革的路徑選在直購(gòu)電。

2007年，國(guó)家電監(jiān)會(huì)在上海召開(kāi)電力市場(chǎng)建設(shè)工作座談會(huì)，業(yè)內(nèi)稱之為“上海會(huì)議”。時(shí)任國(guó)家電監(jiān)會(huì)副主席史玉波對(duì)電力市場(chǎng)建設(shè)的總結(jié)再次激發(fā)地方政府和各級(jí)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)建設(shè)熱情。各個(gè)區(qū)域都從各自實(shí)際出發(fā)選擇起步模式。

一年以后，金融海嘯蔓延，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速明顯回落經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力為電監(jiān)會(huì)推廣直購(gòu)電提供了很好的時(shí)機(jī)。

直購(gòu)電成為改革新的突破口，取代區(qū)域市場(chǎng)試點(diǎn)成為改革者的主導(dǎo)選擇。電監(jiān)會(huì)系統(tǒng)大部分人士的觀點(diǎn)是，相對(duì)于廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)改革，大用戶直購(gòu)電改革涉及的面相對(duì)較少，操作難度相對(duì)較小，操作條件基本具備，應(yīng)先行一步。

當(dāng)年6月，華北電監(jiān)局出臺(tái)《內(nèi)蒙古電網(wǎng)電力多邊交易市場(chǎng)方案》，內(nèi)蒙古西部電網(wǎng)形成多個(gè)買方和多個(gè)賣方共同參與的直購(gòu)電市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)國(guó)家發(fā)改委多番叫停，地方多次重啟，存活至今的內(nèi)蒙多邊交易是唯一有實(shí)質(zhì)進(jìn)展的市場(chǎng)試點(diǎn)。

2009年2月，工信部等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展電解鋁企業(yè)直購(gòu)電試點(diǎn)工作的通知》，確定了15家電解鋁企業(yè)開(kāi)展直購(gòu)電試點(diǎn)工作。同月，國(guó)家發(fā)展改革委等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于清理優(yōu)惠電價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》，在要求取消各地自行出臺(tái)的優(yōu)惠電價(jià)的同時(shí)，積極部署、穩(wěn)妥地推進(jìn)大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)工作。4月，工信部下發(fā)了《關(guān)于工業(yè)企業(yè)參與大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定了參與大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)工業(yè)企業(yè)的基本條件。6月，國(guó)家電監(jiān)會(huì)等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，在刺激經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和增長(zhǎng)的背景下，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、試點(diǎn)主要內(nèi)容計(jì)量與結(jié)算等問(wèn)題作了進(jìn)一步的明確。11月，國(guó)家電監(jiān)會(huì)下發(fā)了《電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)基本規(guī)則(試行)》。2009年10月和12月，國(guó)家電監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局三部委先后聯(lián)合批復(fù)了遼寧撫順?shù)X廠與華能伊敏發(fā)電公司、安徽銅陵有色公司與國(guó)投宣城發(fā)電公司開(kāi)展直接交易試點(diǎn).

文件不斷印發(fā)，現(xiàn)實(shí)進(jìn)展不盡如人--批復(fù)試點(diǎn)的省份少，批準(zhǔn)參加的用戶少。

2010年，獲得批復(fù)實(shí)施僅為三省，分別為遼寧、安徽、福建。總的直接交易電量為729億千瓦時(shí)，不到三省全社會(huì)用電量的千分之二。2010年下半年之后，直購(gòu)電再度陷于停滯。負(fù)責(zé)此事的一位官員回憶說(shuō)，實(shí)際推進(jìn)過(guò)程困難重重、舉步維艱。問(wèn)題癥結(jié)究竟在哪也沒(méi)有共識(shí)。

對(duì)大用戶直購(gòu)的擔(dān)憂主要是擔(dān)心地方政府借大用戶直接交易之名搞變相電價(jià)優(yōu)惠，一項(xiàng)本應(yīng)是市場(chǎng)化改革舉措淪為鼓勵(lì)高耗能企業(yè)發(fā)展的措施，影響節(jié)能減排政策的落實(shí)。定向優(yōu)惠更會(huì)造成不同地區(qū)的同類型企業(yè)的不平等競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)擠壓中小用戶的利益。

事實(shí)上，直到今日，部分地方政府依然習(xí)慣于以行政的手段解決問(wèn)題，未能嚴(yán)格遵守市場(chǎng)規(guī)則，直接指定交易對(duì)象、電量和價(jià)格，搞指定交易，搞拉郎配。

發(fā)電企業(yè)則擔(dān)心大用戶直接交易會(huì)降低發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)，增加發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力。電網(wǎng)企業(yè)則擔(dān)心獨(dú)立輸配電價(jià)缺位的情況下推廠直購(gòu)電將會(huì)進(jìn)一步扭曲本已復(fù)雜的電價(jià)體系，打破目前的交叉補(bǔ)貼格局。

在電荒盤(pán)踞多年的現(xiàn)實(shí)中，電力企業(yè)擁有足夠的籌碼，無(wú)意參與直購(gòu)電。

十余年間，中央主管部門主導(dǎo)和推行的電力改革被業(yè)界廣泛認(rèn)為效果不佳，要么停滯不前，要么無(wú)疾而終。

初衷是打破省為實(shí)體的第二輪電力體制改革遲遲未能突破省為實(shí)體的強(qiáng)大鉗制，在現(xiàn)行央地關(guān)系劃定的范圍中來(lái)回打圈，始終逃脫不了其強(qiáng)大的向心力，舉步維艱，未能走遠(yuǎn)。