國家發改委：完善煤、電價格傳導機制著力解決“煤電頂牛”難題

2022-02-28 09:27:59 國家發改委　點擊量：評論 (0)

為貫徹落實中央經濟工作會議、國務院常務會議精神，加強煤炭市場價格調控監管，引導煤炭價格在合理區間運行，促進煤、電上下游協同發展，保...

為貫徹落實中央經濟工作會議、國務院常務會議精神，加強煤炭市場價格調控監管，引導煤炭價格在合理區間運行，促進煤、電上下游協同發展，保障能源安全穩定供應，近日國家發展改革委印發《關于進一步完善煤炭市場價格形成機制的通知》，進一步完善煤炭市場價格形成機制。

（來源：國家發改委）

《通知》指出，煤炭是關系國計民生的重要產品，今后一段時期，我國能源消費仍需立足以煤為主的基本國情。進一步完善煤炭市場價格形成機制，既要充分發揮市場配置資源的決定性作用，也要更好發揮政府作用，在堅持煤炭價格由市場形成基礎上，提出煤炭價格合理區間，健全調控機制、強化區間調控，引導煤炭價格在合理區間運行，促進煤、電價格通過市場化方式有效傳導。

《通知》明確了三項重點政策措施：一是引導煤炭價格在合理區間運行。從多年市場運行情況看，近期階段秦皇島港下水煤（5500千卡）中長期交易價格每噸570~770元（含稅）較為合理，上下游能夠實現較好協同發展。綜合考慮合理流通費用、生產成本等因素，相應明確了煤炭重點調出地區（晉陜蒙三省區）出礦環節中長期交易價格合理區間。國家發展改革委會同有關方面綜合采取措施，引導煤炭價格在合理區間運行。

二是完善煤、電價格傳導機制。引導煤、電價格主要通過中長期交易形成，煤炭中長期交易價格在合理區間內運行時，燃煤發電企業可在現行機制下通過市場化方式充分傳導燃料成本變化，鼓勵在電力中長期交易合同中合理設置上網電價與煤炭中長期交易價格掛鉤的條款，有效實現煤、電價格傳導。

三是健全煤炭價格調控機制。首先，提升供需調節能力。保障煤炭產能合理充裕，完善煤炭中長期合同制度，進一步增強政府可調度儲煤能力，完善儲備調節機制。其次，強化市場預期管理。健全成本調查和價格監測制度，規范煤炭價格指數編制發布行為。煤炭價格超出合理區間時，充分運用《價格法》等法律法規規定的手段和措施，引導煤炭價格回歸。第三，加強市場監管。嚴禁對合理區間內運行的煤、電價格進行不當干預，加強煤、電中長期合同履約監管，強化期現貨市場聯動監管和反壟斷監管，及時查處價格違法違規行為。

進一步完善煤炭市場價格形成機制，是實現有效市場和有為政府更好結合、強化市場價格調控的重要機制創新，有利于穩定市場預期，遏制投機資本惡意炒作，防止煤炭價格大起大落；有利于理順煤、電價格關系，促進上下游行業協調高質量發展；有利于發揮煤炭作為基礎能源的兜底保障作用，更好保障能源安全穩定供應；有利于穩定下游企業用能成本，保持經濟平穩運行。

2月24日下午13:00，國家發改委召開新聞發布會，介紹進一步完善煤炭市場價格形成機制有關情況及《關于進一步完善煤炭市場價格形成機制的通知》內容。文字實錄如下：

孟瑋:

各位媒體朋友，大家下午好，歡迎參加國家發展改革委專題新聞發布會。去年四季度以來，針對煤炭供需偏緊、價格大幅上漲的情況，按照黨中央、國務院決策部署，發展改革委會同相關方面綜合采取措施，持續加強煤炭市場價格調控監管，全力做好煤炭保供穩價工作，取得積極進展和成效，當前全國煤炭供應和價格總體平穩。為進一步完善煤炭市場價格形成機制，促進煤炭價格合理形成，近日我委印發《關于進一步完善煤炭市場價格形成機制的通知》。為方便大家了解有關情況，今天非常高興邀請到價格司司長萬勁松先生，價格司副司長、一級巡視員彭紹宗先生，價格司副司長周伴學先生，請他們出席發布會，介紹有關情況，并回答大家關心的問題。首先，請萬司長就《通知》內容對大家作介紹。

孟瑋:

萬勁松:

各位媒體朋友，歡迎參加今天的新聞發布會，感謝大家長期以來對價格工作的關心、支持和幫助。下邊，我先簡要介紹一下基本情況。

煤炭是關系國計民生的重要初級產品，今后一段時期我國能源消費仍然要立足以煤為主的基本國情。在當前國際能源供需形勢錯綜復雜的背景下，進一步完善煤炭市場價格形成機制十分重要、十分必要。這次完善煤炭市場價格形成機制，簡單地講，就是堅持煤炭價格由市場形成的基礎上，明確價格合理區間、強化區間調控，引導煤炭價格在合理區間運行，實現有效市場和有為政府的更好結合。具體內容可以概括為“兩個明確、三項保障”。

“兩個明確”：一是明確了煤炭價格合理區間。從目前階段看，秦皇島港下水煤5500千卡中長期交易含稅價格在每噸570~770元之間較為合理，這也是行業的普遍共識。考慮中間環節流通費用等因素，明確了山西、陜西、內蒙三個重點產區煤炭出礦環節中長期交易價格合理區間。將綜合采取措施，引導煤炭價格在上述合理區間運行。二是明確了合理區間內煤、電價格可以有效傳導。目前，燃煤發電執行的是“基準價+上下浮動不超過20%”的市場化電價機制。這次完善煤炭市場價格形成機制，與燃煤發電價格機制相銜接，實現了“區間對區間”。我們這次明確了合理區間內煤、電價格可以有效傳導，燃煤發電企業可在基準價上下浮動不超過20%范圍內及時合理傳導燃料成本變化。

為實現上述“兩個明確”，提出了三項保障措施。一是提升煤炭供需調節能力。保障煤炭產能合理充裕，完善煤炭中長期合同制度，進一步增強政府可調度儲煤能力，完善儲備調節機制。二是強化市場預期管理。進一步健全煤炭生產成本調查和價格監測制度，規范煤炭價格指數編制發布行為。煤炭價格超出合理區間時，充分運用各種手段和措施，引導煤炭價格合理回歸。三是加強煤、電市場監管。嚴禁對合理區間內的煤、電價格進行不當行政干預，同時加強煤、電中長期合同履約監管，強化期現貨市場聯動監管和反壟斷監管，及時查處價格違法違規行為。

對于文件的主要政策內容，我可以用五句話幫大家再梳理一下。1、煤炭價格由市場形成，2、引導煤、電價格主要通過中長期交易形成，3、價格合理區間是行業共識，4、合理區間內煤、電價格可以充分傳導，5、超出價格合理區間將及時調控監管。

當前，完善煤炭市場價格形成機制具有十分重要的意義，可以概括為“三個穩”：一是穩預期，引導市場形成合理煤價預期，遏制投機資本惡意炒作，防止煤炭價格大起大落；二是穩供應，支持煤礦穩定生產、支持煤電平穩出力，更好發揮煤炭作為基礎能源的兜底保障作用，維護國家能源安全；三是穩經濟，推動上下游行業協同發展，引導煤炭價格進一步合理回落，穩定下游企業用電用煤的成本，促進經濟平穩運行。

近日，政策文件已經印發。下一步，我們將指導督促各地、各有關企業迅速抓好落實，確保政策盡快落地見效。

答記者問環節

煤炭價格已經放開由市場形成多年。這次進一步完善煤炭市場價格形成機制，明確提出了價格合理區間，是如何考慮的？

萬勁松:

謝謝您的提問，這是一個很好的問題。提出煤炭價格合理區間，不是要對煤炭實行政府定價，目的是在堅持煤炭價格由市場形成的基礎上，建立價格區間調控機制，實現有效市場和有為政府的更好結合，防止煤炭價格大起大落。

我們都知道，上世紀90年代，煤炭價格逐步放開由市場形成，多年來國家也不斷完善煤炭市場機制，引導煤炭價格合理形成。但受多方面因素影響，煤炭的市場機制還不完善，加之投機炒作推波助瀾，部分時間存在市場失靈的情況，導致煤炭價格大起大落。

從多年市場運行情況看，煤炭市場價格客觀上存在一個合理區間，當價格在合理區間運行時，煤炭的產供儲銷能夠平穩運行，煤炭、電力上下游能夠實現協調發展。當煤炭價格超出合理區間過度下跌或過度上漲時，都會帶來不利影響，甚至危及能源安全穩定供應，近年來有過多次教訓。比如，2015年，煤炭價格過度下跌，導致煤炭企業普遍虧損，生產積極性嚴重不足，影響行業的健康發展；去年10月份，煤炭價格脫離供求基本面、短期內大幅飆升，燃煤發電行業虧損嚴重，影響電力安全穩定供應，也損害了經濟平穩運行。經歷去年煤炭價格非正常上漲后，各方面迫切希望國家完善煤炭價格形成機制，防止煤炭價格大漲大跌，引導煤炭價格在合理區間運行。

我國煤炭自給率超過90%，我們自有資源的完全能夠滿足需求，上下游關系又長期穩定，明確價格合理區間、強化區間調控、引導煤炭價格在合理區間運行，完全具備條件。這次完善煤炭市場價格形成機制，也是在總結多年來價格調控實踐經驗、充分考慮煤炭市場運行規律的基礎上，對煤炭價格機制的重大改革，也是充分發揮我國的制度優勢，正確處理政府和市場關系，在大宗商品市場價格調控領域的一項重大機制創新。

這次完善機制強調煤、電價格要充分傳導，這是否有利于避免再次出現“煤電頂牛”的情況，推動上下游實現協同發展？

價格司副司長、一級巡視員彭紹宗：

這次完善機制，就是要著力解決“煤電頂牛”難題，實現煤價、上網電價、用戶電價“三價聯動”，推動煤、電上下游協同發展。

“煤電頂牛”是個“老大難”問題，主要原因是煤、電價格形成機制不夠完善，難以有效銜接。去年10月份，經國務院批準，我委深化燃煤發電上網電價市場化改革，全面放開燃煤發電上網電價，將電價浮動范圍擴大至在基準價基礎上上下浮動不超過20%，高耗能企業不限，真正構建起“能漲能跌”的市場化電價機制，實現了上網電價、用戶電價通過市場化方式有效聯動。

這次完善煤炭市場價格形成機制，進一步“追本溯源”，提出煤炭價格合理區間，實現了與燃煤發電“基準價+上下浮動不超過20%”電價區間的有效銜接，在合理區間內煤、電價格可以有效傳導。這樣，煤價、上網電價、用戶電價通過市場化方式實現了“三價聯動”，從根本上理順了煤、電價格關系，破解了“煤電頂牛”難題

這次進一步完善煤炭市場價格形成機制，分別針對秦皇島港下水環節和重點調出區域出礦環節明確了煤炭價格合理區間，請問這樣安排是如何考慮的？

價格司副司長周伴學先生：

開展煤炭價格區間調控，既要把握“關鍵”，又要抓住“源頭”，雙管齊下，才能有效引導煤炭價格在合理區間運行，不讓煤炭價格再次成為“脫韁的野馬”。

針對秦皇島港下水煤環節，就是要把握“關鍵”。我國煤炭資源主要分布在北方地區，由鐵路運輸至港口后，再通過海運轉運至南方省份。以秦皇島港為代表的環渤海港口是重要的煤炭轉運集散地，其價格是煤炭市場價格形成的“風向標”。對秦皇島港下水煤價格提出合理區間，能夠有效引導市場預期，促進全國范圍內煤炭價格合理形成。

針對重點調出區域出礦環節，就是要抓住“源頭”。煤炭中間流通環節成本費用相對穩定，出礦環節價格波動大，是開展價格調控的“源頭”。晉陜蒙三個省區煤炭產量和外調量在全國占比中均超過70%，針對其出礦環節提出價格合理區間，有利于抓住價格波動的源頭，有效調控全國煤炭市場，引導價格在合理區間運行。

有人可能會認為明確煤炭價格合理區間，意味著政府要對煤炭價格進行直接管理，對此您怎么看？明確價格合理區間是否有相關法律法規支撐？

萬勁松:

謝謝您的提問。這次進一步完善煤炭市場價格形成機制，既不是重回政府定價，也不是放任自流。也就是說，當煤炭價格在合理區間內時，充分發揮市場機制作用，放手讓市場主體自主交易形成價格，政府監管要“到位不越位”，不得進行不當行政干預；一旦價格超出合理區間，立即采取調控監管措施，促進煤炭價格回歸合理區間。

明確煤炭價格合理區間、強化區間調控，有充分的法律法規依據。比如，《價格法》第4條規定，“國家支持和促進公平、公開、合法的市場競爭，維護正常的價格秩序，對價格活動實行管理、監督和必要的調控”；《價格法》第30條規定，“當重要商品和服務價格顯著上漲或有可能顯著上漲，國務院和省、自治區、直轄市人民政府可以對部分價格采取限定價差率或者利潤率、規定限價、實行提價申報制度和調價備案制度等干預措施”。因此，提出煤炭價格合理區間、開展區間調控，是政府的法定職責所在，合法合規。

煤炭價格合理區間不是政府定價，實質上是一種預期管理手段，是煤炭價格調控目標，通俗的說，就是“打明牌、劃邊界”。當價格超出合理區間時，政府就會出手，針對具體情況采取法律法規規定的一切必要手段，也包括價格干預等措施，進行調控監管。

秦皇島港下水煤中長期交易價格合理區間為每噸570~770元，請問這個區間具體水平是如何確定的？將來是否會動態調整？

周伴學:

剛才已經講到，煤炭價格合理區間是在充分考慮成本的基礎上確定的，兼顧煤、電上下游利益，并與煤電市場化電價機制作了妥善銜接，可以有效實現“上限保電、下限保煤”。這個區間各方面有充分共識。

當煤炭價格達到區間上限每噸770元時，燃煤發電企業在充分傳導燃料成本、上網電價合理浮動后，能夠保障正常發電運行。當煤炭價格觸及區間下限每噸570元時，煤炭企業能夠維持穩定生產。同時，留出了足夠空間，使煤炭價格能充分反映市場供需變化，有利于充分發揮市場調節作用。

后續，我委將統籌考慮煤炭生產成本變化、能源行業發展等因素，及時充分聽取行業和社會各方面意見建議，適時對煤炭價格合理區間進行評估完善。

請問將如何確保煤炭價格在合理區間運行？

彭紹宗:

我委將會同有關部門，抓好長協組織、儲備調節、預期管理、價格監管等工作，引導煤炭價格在合理區間運行，這些工作概括起來是“四個強化”。

首先，強化長協組織。煤炭中長期交易價格是煤炭市場價格的“壓艙石”。我們將進一步完善煤炭中長期合同制度，著力強化合同履約監管，確保中長期合同多簽、實簽，切實執行到位。

其次，強化儲備調節。我們將加強煤炭產品儲備和產能儲備建設，進一步增強政府可調度儲煤能力，完善儲備調節機制，適時收儲和投放，有效平抑市場價格波動。

第三，強化預期管理。我們將健全煤炭生產流通成本調查制度和市場價格監測制度，規范煤炭價格指數編制發布行為，讓市場信息更加真實地反映供求狀況。出現超出價格合理區間的情況時，將適時采取包括提醒、約談、成本調查、價格干預，以及《價格法》等法律法規規定的其他一切必要手段和措施，引導煤炭價格合理回歸。

第四，強化價格監管，我們會密切關注投機資本動向，強化期現貨市場聯動監管，堅決遏制資本過度投機和惡意炒作。強化反壟斷監管和市場價格監督檢查，依法嚴厲查處各類價格違法違規行為，對典型案例公開曝光

從剛才介紹情況看，此次完善煤炭市場價格形成機制，主要聚焦中長期交易價格。請問，這是否意味著煤炭現貨價格不受調控監管？對于煤炭現貨價格有哪些考慮？

周伴學:

現貨交易是煤炭市場交易的重要組成部分，價格大起大落，也會影響市場預期，不利于煤炭生產和市場平穩運行，政府同樣會加強調控監管，兩手都抓、兩手都硬。

雖然目前沒有對煤炭現貨價格提出合理區間，但現貨價格不能明顯偏離中長期交易價格合理區間。我委也一直對現貨價格進行指導，將密切監測煤炭現貨價格變化，發現明顯偏離的情況，及時會同配合有關部門綜合采取措施，加強期現貨市場聯動監管，嚴肅查處投機資本惡意炒作和市場主體捏造散布漲價信息、囤積居奇、哄抬價格、價格串通等價格違法違規行為，防止現貨價格大起大落，維護煤炭市場平穩運行。

煤炭價格非理性波動的背后往往有資本過度投機炒作的因素。請問這次完善煤炭市場價格形成機制，在遏制資本過度投機炒作方面有哪些考慮？

萬勁松:

正如您剛才所提到的，從近年情況看，煤炭價格非理性上漲的背后都有資本過度投機炒作這個推手。這次我們進一步完善煤炭市場價格形成機制，提出煤炭價格合理區間，就是提前劃定了政府價格調控監管的邊界線，也給資本設定了“紅綠燈”，有利于穩定市場預期，壓縮投機炒作空間，能夠有效防范投機資本惡意炒作。

下一步，我委將繼續會同相關部門，密切關注投機資本動向，加強煤炭期現貨市場聯動監管，對投機資本惡意炒作露頭就打，著力規范煤炭期現貨市場秩序，促進期現貨市場協同健康發展。

請問政策的出臺對煤價和電價會產生什么影響？

彭紹宗:

今后一段時間，預計煤炭價格會在當前水平上合理回落，有利于進一步穩定燃煤發電市場交易電價。

當前，煤炭生產和市場供應總體平穩，日產量穩定在1200萬噸以上，電廠存煤處于歷史高位，煤炭價格穩定具備堅實基礎。完善煤炭市場價格形成機制政策的出臺，向行業和市場釋放了國家進一步加強煤炭市場價格調控監管的明確信號，有利于引導上下游盡快形成穩定的市場預期、遏制資本投機炒作，引導煤炭價格在當前水平上合理回落。

此次改革，不涉及電價機制調整，燃煤發電仍執行“基準價+上下浮動不超過20%”的市場化電價機制。除高耗能企業外，無論煤價如何變化，燃煤發電市場交易電價都不能突破上浮20%的限制，居民、農業電價與當前水平相比也不會有任何變化。同時，此次改革，明確了煤炭價格合理區間，與燃煤發電價格區間作了銜接。煤炭價格在合理區間運行時，煤炭、電力價格通過市場化方式有效傳導，燃煤發電市場交易電價也不會突破上浮20%的限制。