安徽省環(huán)保廳相關(guān)負責人介紹說：“根據(jù)安徽省能源局提供的材料，2015年、2016年安徽省煤炭消費總量分別為1.567億噸、1.573億噸，2017年為1.6億噸以上，呈逐年上升態(tài)勢。2015年，煤炭消費量占全省能源消費量的76.8%，比全國平均水平高12.8個百分點。減煤壓力十分巨大。”

除了能源結(jié)構(gòu)不合理外，安徽省基礎(chǔ)工業(yè)占較大比重，經(jīng)濟呈重型化特征。2016年，安徽省六大高耗能行業(yè)能耗占地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)能耗比重為85.41%，高于國家5.13個百分點。工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重是導致大氣污染物排放量居高不下的主要原因。

問題三

基層環(huán)保部門執(zhí)法資源配置不合理

從執(zhí)法檢查情況看，污染環(huán)境行為主要發(fā)生在市、縣級以下基層，基層執(zhí)法任務(wù)重，但無論在人員、設(shè)備和技術(shù)力量配備上均極為缺乏，大氣污染防治的執(zhí)法資源更多傾向于國家和省級政府執(zhí)法部門，使得執(zhí)法層級權(quán)責不匹配，資源分配不合理，使得基層大氣污染防治執(zhí)法的有效性受到嚴重影響。

當涂縣基層環(huán)境執(zhí)法人員郭曉安說：“環(huán)境執(zhí)法部門至今未納入行政執(zhí)法編制，導致人員、裝備等均未執(zhí)行執(zhí)法機關(guān)相應(yīng)標準，在執(zhí)法權(quán)威性、嚴肅性、規(guī)范性上遠不能達到相關(guān)要求，尤其是基層執(zhí)法能力嚴重不足、執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平和綜合監(jiān)管能力不強，一線執(zhí)法力量建設(shè)長期跟不上實際工作要求，難以有效貫徹執(zhí)行《大氣污染防治法》管理規(guī)定。”

他建議，結(jié)合機構(gòu)改革、環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革，將環(huán)境執(zhí)法部門納入執(zhí)法編制，整合環(huán)境執(zhí)法力量，加大培訓力度，提升整個執(zhí)法水平。另外，當前有些中小污染源分散在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(園區(qū))，存在執(zhí)法監(jiān)管盲區(qū)，建議從法律上明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立環(huán)保綜合執(zhí)法機構(gòu)，有效解決環(huán)境執(zhí)法能力不足的問題。

與日益增大的環(huán)境監(jiān)管難度相比，基層環(huán)境執(zhí)法隊伍能力仍待提高。目前基層環(huán)境執(zhí)法隊伍中人員混崗、隊伍人手不足問題仍普遍存在。以當涂縣為例，當涂縣環(huán)境監(jiān)察人員編制為15人，但實際在崗人數(shù)僅十余人。基層執(zhí)法人手緊缺，存在三四個人管幾百家企業(yè)的現(xiàn)象。基層環(huán)境監(jiān)察部門“全能型”小部門和“綜合型”大職責不對稱，監(jiān)管執(zhí)法難度日益增大。

執(zhí)法檢查中暴露的問題還反映出，在實際工作中，環(huán)保部門僅在污染防治和執(zhí)法監(jiān)督這個單純層面上履行職能，很多涉及綜合性的重大經(jīng)濟行為，環(huán)保部門仍無權(quán)介入。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門沒有相應(yīng)的強制執(zhí)行權(quán)，對于一些不能如期繳納行政罰款的企業(yè)只能申請地方法院強制執(zhí)行。由于目前受結(jié)案率、工作量等多種因素的制約，法院強制執(zhí)行情況不理想，使得環(huán)保部門付出巨大成本實施的監(jiān)管和處罰不能發(fā)揮作用，一定程度降低了法律的權(quán)威和環(huán)保部門的公信力。

執(zhí)法檢查還發(fā)現(xiàn)，大部分基層環(huán)保部門受經(jīng)費限制，缺乏高科技手段，在取證過程中僅靠攝像機、照相機等單一技術(shù)手段，遇到緊急情況不能及時取證，對企業(yè)的違法行為取證困難或造成有力證據(jù)滅失。

問題四

環(huán)境司法專業(yè)化不足，難以發(fā)揮懲戒震懾作用

記者在采訪中了解到，本次執(zhí)法檢查還發(fā)現(xiàn)環(huán)境司法工作存在環(huán)境違法案件管轄權(quán)設(shè)置不合理的問題，環(huán)境違法案件主要發(fā)生在市、縣級以下地方，但縣級人民法院卻沒有管轄權(quán)。國務(wù)院行政審批權(quán)已經(jīng)大量下放，但司法審判管轄權(quán)卻未能下放。

安徽省公安廳相關(guān)負責人介紹說：“目前，大氣污染刑事案件取證難、責任認定難、辦案周期長。”安徽省檢察院相關(guān)負責人也反映：“目前大氣污染防治調(diào)查取證難，在辦理刑事案件或公益訴訟案件時，確定污染物種類、確定損害行為和造成環(huán)境危害之間的因果關(guān)系難度大。此外，處罰力度小。污染環(huán)境犯罪量刑偏輕、起訴率不高，與污染行為對生態(tài)環(huán)境造成的長遠危害、后期的環(huán)境修復以及檢測鑒定費用等不相匹配，出現(xiàn)犯罪成本低、執(zhí)法成本高的倒掛情況，難以發(fā)揮刑罰震懾犯罪的效果。三是監(jiān)督能力弱。大氣污染案件紛繁復雜、專業(yè)性強，辦案人員需要長期專業(yè)知識的積累、實踐經(jīng)驗的錘煉，往往很難做到精準精細監(jiān)督。”

地方司法部門建議，最高人民法院應(yīng)加強對環(huán)境違法案件管轄權(quán)的研究。環(huán)境案件“不告不理”原則不適應(yīng)社會發(fā)展需要。目前大量環(huán)境違法案件發(fā)生，但在司法審判原則上依然遵循“不告不理”原則，司法機關(guān)對環(huán)境違法案件被動應(yīng)對，不能主動作為，建議最高人民法院認真研究這一原則在環(huán)境司法案件上的應(yīng)用。

此外，環(huán)境司法受到環(huán)境技術(shù)限制，對于大氣污染違法行為調(diào)查、取證均缺乏有效的機制建設(shè)、經(jīng)費無來源，相關(guān)司法程序不完善，違法案件組織管理體系不健全，不同地區(qū)刑事處罰標準不同，缺乏統(tǒng)一具體規(guī)定。地方一些部門認為，全國人大常委會和最高人民法院對大氣污染違法行為的刑事責任認定不明確、不完善，認定無依據(jù)，導致公安機關(guān)提起環(huán)境污染刑事訴訟難。

另外，國務(wù)院資源綜合利用相關(guān)管理部門執(zhí)法措施不科學，對工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的固體廢棄物綜合利用采取鼓勵政策，沒有采取強制性措施，不能保證資源綜合利用的有效實施，使得大量工業(yè)固廢不能通過資源綜合利用途徑得到充分利用，而增加了污染物的產(chǎn)生量，是導致環(huán)境污染的重要原因之一(迄今為止，全國人大常委會尚未制定有關(guān)規(guī)范資源綜合利用的法律)。